De acordo com o tema políticas públicas, há um consenso quanto à ação do governo, que se resume na afirmação de que coexistem correntes13 sobre o estudo desse tema, que possui uma “história longa e um passado curto” (HOWELETT, 2013, p. 21), pois o início do estudo advém das análises do bem-estar social a partir dos anos 1950. Ao observar as possibilidades de análise sobre políticas públicas, sempre se levou em consideração atores, instituição, ideias e a predileção na pesquisa por uma ou outra das três dimensões apresentadas, levando a variadas formas de interpretação e resultados de análises, por vezes de um mesmo processo (HOWELETT, 2013). Portanto, a definição de política pública é importante para se fazer uma análise buscando um norteador possível sobre desenvolvimento territorial e inovação social.
Buscou-se uma definição de política pública a partir da afirmação “tudo o que um governo decide fazer ou deixar fazer” (DYE, 1972, p. 2). Na simplicidade desse conceito, tudo se torna uma ação de política pública, simples manutenção do aparelho estatal, e complexas estratégias econômicas ou militares desenvolvidas pelo governo; mas que tem seus méritos: a afirmação do papel do governo, a responsabilização dos atos pelos atores governamentais, eleitos ou não, e a consciência, ao se empreender um ato por parte do governo (HOWELETT, 2013). Essas três características, que podem
13 Podem-se citar:
A) Romano (2009), que divide os estudos sobre a temática entre duas principais abordagens tradicionais e contemporâneas. As tradicionais que se subdividem em duas, admitindo ainda subdivisões: clássico (clássico, neopluralismo, o pluralismo, reformado, o pluralismo de elite, o lobismo, e democracia radical) e o elitismo (clássico, democrático, elites no poder, corporativismo e o neocorporativismo). A outra seria contemporânea (enfoques neoinstitucional, análise do setor, e modelos cognitivos), apresenta uma variação entre público e privado em função do Estado.
B) Howlett (2013). As teorias desenvolvidas para explicar a policy-making pública e os resultados da política pública, a partir do estudo da ciência política, assumiram um processo de forte politização. Suas teorias são produzidas em campos diversos, como Geografia, História, Economia, Sociologia e Ciência Política, e diferenciadas a partir da análise básica que se utiliza para a pesquisa, classificando-as em três tipos principais com subdivisões em outras categorias, que são: Indivíduo (Public choice), Coletividade (Análise de classe, Análise de grupo: pluralismo e corporativismo) e Estruturas (institucionalisimo, neoinstitucionalismo e estatismo).
sintetizar a ação responsável e consciente dos governos, são importantes para a elaboração de um conceito de política pública. Jenkins (1978), citado por Howelett (2013), em sua definição, acrescenta à ideia de Dye (1972) novos elementos que ajudam a operacionalização do conceito, como a seleção de objetos e métodos, variação de opção de escolha pelos atores, conjuntos interacionados de ações e capacidade de implementação dos agentes, além da ideia da policy-making pública, como um comportamento orientado para atingir objetivos estabelecidos; assim, avança em relação ao simplismo de ações automáticas e acrescenta a possibilidade e a intencionalidade.
A definição de Howelett (2013) busca uma apreciação da complexidade sobre a definição operacional do que seja política pública, e acrescenta a ideia de Estado e de estrutura mobilizados por atores que não se apresentam como figuras neutras, mas sim como atores políticos. Conforme Howelett,
a política pública é um fenômeno complexo que consiste em inúmeras decisões tomadas por muitos indivíduos e organizações no interior do próprio governo e que essas decisões são influenciadas por outros atores que operam interna e externamente no Estado. Observa-se que os efeitos das políticas públicas são moldados no cerne das estruturas nas quais esses atores operam e de acordo com as ideias que eles sustentam; essas forças também afetaram as políticas e as decisões relacionadas nas interações anteriores dos processos de policy-making (HOWELETT, 2013, p. 12).
A partir dessa perspectiva, o Estado é o monopólio (recursos, coesão e legitimidade), a correlação de forças, idealidade e materialidade - quatro dimensões atuais que constituem esse ente do qual o governo faz parte (LINERA, 2010) e também as políticas públicas. Assim, o Estado não é uma máquina, segundo o intelectual e político, vice-presidente da Bolívia, Alvaro Garcia Linera:
O conceito que nos dava Marx do Estado como uma máquina de dominação tem então seus três componentes complexos: é matéria, mas é também ideia, símbolo, percepção e luta, luta interna, correlação o de forças internas flutuantes. Entre marxistas, kataristas e indianistas, é muito importante esse conceito que não é somente teoria, porque permite ver como assumimos a relação com o Estado. Se este é somente máquina, então é preciso derrubar a máquina. Contudo, não basta derrubar a máquina do Estado para mudar o Estado, porque muitas vezes o Estado é unitário, são as ideias, os preconceitos, as percepções, as ilusões, as submissões interiorizadas que reproduzem continuamente a relação do Estado nas pessoas. E, do mesmo modo, essa maquinaria e essa ideia presente em nós não é algo externo à luta, são frutos de luta. Cada povo é a memória sedimentada de lutas do Estado, no Estado e para o Estado (LINERA, 2010, p. 27).
As ações do Estado, mesmo suas modificações, passam por disputas que envolvem os atores, uma vez que as ideias que moldam as deliberações políticas e a policy-making se encontram no contexto de disputas de interesse (HOWELETT, 2013). Assim, política pública pode ser um instrumento de intervenção para a satisfação das necessidades humanas e de empoderamento em políticas territoriais de desenvolvi- mento, com ações governamentais que busquem a inclusão e, de certa forma, resultado do enfrentamento de atores junto ao Estado (LINERA, 2010).
No ato que se estabelece entre atores e o Estado, pode-se estabelecer uma relação com a política pública e não apenas visar uma ação técnica no sentido de uma economia voltada à competitividade e ao aparelhamento para integração aos mercados. Este processo se dá no ato da elaboração e da aplicação destas políticas, respectivamente a coconstrução e a coprodução das políticas públicas, como pontua Vaillancourt:
Pour faire ressortir notre fil conducteur, il peut être utile d’évoquer d’entrée de jeu le point de différenciation des deux concepts. D’un côté, la coproduction fait référence à la participation des acteurs de la société civile et du marché à la mise en œuvre des politiques publiques. De l’autre, la coconstruction fait référence à la participation de ces mêmes acteurs à l’élaboration des politiques publiques. Ainsi, la coconstruction se situe en amont de l’adoption des politiques publiques, tandis que la coproduction survient en aval, au moment de leur mise en application (VAILLANCOURT, 2011, p. 116) 14.
São considerados seis componentes na política pública para auxiliar no exame do processo de coconstrução e coprodução: os objetivos gerais, normas que possibilitem a efetividade, financiamento, gestão, responsabilidades e avaliação de políticas públicas (VAILLANCOURT, 2011).
Existem diversas formas de coprodução e coconstrução das políticas públicas analisadas na observação desses critérios, de acordo com Vaillancourt. A monoconstrução feita apenas a partir do Estado, ou seja, objetivos de determinados grupos de domínio do aparelho estatal; a construção neoliberal, em que se coloca para a sociedade civil e em especial ao mercado a atribuição do Estado, onde se nota a
14 Para iniciar esta discussão, pode ser útil mencionar o ponto de diferenciação entre os dois conceitos.
Por um lado, coprodução refere-se à participação da sociedade civil e do mercado implementação de políticas públicas. Por outro lado, a coconstrução refere-se à participação desses atores no desenvolvimento de políticas públicas. Assim, a coconstrução está à frente da adoção de políticas públicas, enquanto coprodução ocorre à jusante, no momento de sua aplicação. (Tradução deste autor).
delegação do governo a entidades privadas; e a construção corporativa, na qual se priorizam determinadas ações que atendem a um grupo específico, assim setoriais e, muitas vezes, vinculadas ao econômico. Desperta o interesse a proposta da política pública de construção democrática e solidária na qual o Estado assuma responsabilidades, um diálogo entre Estado e não estatais, com interesses coletivos na perspectiva de uma economia que supere as exclusões sociais, efetive uma convivência entre a democracia representativa e a democracia participativa na capacidade de reconhecer e gerir conflitos, bem como novas formas de governança e de inclusão social; por fim, que reconheça a economia social e solidária. Sobre isso, Vaillancourt aponta que:
En somme, la coconstruction solidaire n’est pas un luxe, mais une nécessité pour la démocratie. En effet, lorsque les acteurs de la société civile et de l’économie sociale sont oubliés ou instrumentalisés dans leur relation avec l’État, les politiques publiques sont appauvries parce qu’elles reproduisent les travers d’une régulation concurrentielle ou bureaucratique (VAILLANCOURT, 2011 p. 129)15.
Assim, inovação social e políticas públicas convergem, pois com a ação pública o movimento social tem um potencial inegável em termos de abertura de uma nova perspectiva para a solução de problemas sociais. É por meio da política pública que os processos de regulamentação se adaptam nas situações que necessitam, em especial no poder parlamentar, para aprovação de meios de regulação (DANDURAND, 2005, p. 381).
Ao expor os desafios da geração de renda em pequenas propriedades e a questão do desenvolvimento rural sustentável, no caso brasileiro, Hespanhol (2008) faz três importantes conexões: O Estado, políticas territoriais e necessidades de ações além da mera inserção ao mercado dos territórios.
A geração de renda em pequenas propriedades rurais não se dará somente por meio da inserção ao mercado. Parcela das pequenas propriedades melhor situadas geograficamente poderá trilhar por este caminho, mas a maior parte dos pequenos produtores rurais precisa de políticas públicas que lhes propiciem o acesso à renda para fazerem frente ao atendimento das suas necessidades cotidianas (HESPANHOL, 2008, p. 92).
15 Em resumo, a solidariedade, coconstrução, não é supérflua, mas uma necessidade para a democracia.
Na verdade, quando a sociedade civil e a economia social são esquecidos ou explorados em sua relação com o Estado, as políticas públicas são de pouca efetividade porque eles se reproduzam através de uma burocracia ou competição ou [regulação...]. (Tradução deste autor).
Na política pública e na inovação social, a participação é um fator fundamental, com o envolvimento do movimento social (ONGs, associações, sindicados) na América Latina. Um número significativo de pesquisadores de diferentes disciplinas aborda a democratização das políticas públicas. Muitas vezes, esses pesquisadores desenvolvem práticas de pesquisa que visam um nível micro ou mesmo macro. Geralmente, se referem à participação dos “novos sujeitos políticos” (movimentos sociais, organizações e os atores da sociedade civil na economia social), não só na administração “Estado”, mas também na tomada de “decisões políticas”, o que se deve ao processo de redemocratização e superação da crise da década perdida, anos 1980, para o continente. Cabe ainda elucidar algumas questões sobre a inovação social e o papel das políticas públicas territoriais, especialmente sobre questões colocadas na obra de Chambon (1982), que introduziu esse debate. A primeira é uma explicação de como a inovação social é um ato que nasce da necessidade da sociedade, a política de governo não deve ser entendida como tal e sim como uma apropriação da inovação apresentada em nível local. A segunda é uma discussão sobre moral e política: se a inovação nasce da “impossibilidade” das instituições de realizarem as necessidades sociais - a proposta é fazer diferente, como confiar nessas mesmas instituições, mas admite-se que o ato de fazer pode mudar a instituição. A terceira questão é burocratica e econômica: como o Estado pode financiar ações de experimento social? Esses pontos mostram uma difícil ou frágil relação entre as políticas públicas e a inovação social.
Para superar esses obstáculos, Chambon (1982), citado por Fontan (2004), propõe uma estratégia para atingir seus objetivos e alinhar empreendedores e signatários da política para estabelecerem a confiança.
[...] Pour faire reconnaître l’usage social d’une expérience novatrice, l’analyse des tactiques utilisées par des innovateurs sociaux, selon Chambon, David et Deverey (1982), rend compte d’une stratégie de “court-circuitage », c’est-à-dire de contournement des obstacles, pour faciliter une mise en relation entre l’entrepreneur, au sens schumpeterien, et les décideurs de la sphère politique. Ce contournement fait en sorte que l’innovateur social va passer outre tout ce qui se présente comme obstacle entre lui et un lieu de pouvoir. L’innovateur individuel ou collectif cherche donc à réunir tous les moyens qui lui permettront d’influencer tout preneur de décision. La finalité de son action est d’établir une relation de confiance avec un décideur afin de réduire les zones d’inconfort et d’incertitude qui
empêchent la reconnaissance de ses propositions ou de ses demandes par des décideurs politiques (FONTAN, 2004, p. 124)16.
Chama a atenção o trabalho de Chambon (1982), pois ainda não existiam movimentos expressivos do chamado terceiro setor, como a economia solidária ou social. O reconhecimento da legitimidade de ações por parte do Estado é fundamental, mesmo a aliança com o campo político próximo de uma ideia de inovação social, seja o poder executivo ou parlamentar, assim é o Terriorio rural e, a partir de 2008 o Territorio Cidadania do Alto Jequitinhonha.