la validité des unités déclarées et corriger la situation, le cas échéant.
Le rendement
7.99 Le rendement d'une production est exprimé selon différentes mesures suivant la production, soit en tonnes métriques à l'hectare, en kilogrammes de poids de vente ou selon un taux de prolificité.
7.100 À la suite du Sommet sur l'agriculture de 1992, le Comité sur la sécurité du revenu, composé, notamment, de représentants du Ministère, de la Régie et de l'UPA, a établi certaines mesures à prendre pour inciter à la productivité, dont celle d'indemniser chaque entreprise en fonction de son rendement réel.
7.101 Pourtant, pour la plupart des productions, les compensations versées sont encore calculées à partir d'un rendement prévu en fonction des modèles de coûts de production. Ce rendement, lorsqu'il est appliqué, est attribué à tous les adhérents d'un régime. Il correspond à une moyenne des rendements obtenus par les fermes spécialisées retenues pour l'établissement des modèles. Pour les productions de pommes, de porcs à l'engraissement et de veaux de grain, les compensations sont versées selon le rendement réel, c'est-à-dire en fonction des unités vendues, conformément aux orientations du Sommet.
7.102 Entre autres, dans le cas du régime céréales, maïs-grain et soya, les compensations sont relatives au rendement prévu par le modèle du régime, sans égard à la productivité de la superficie assurée ni à la performance individuelle des entreprises.
7.103 Par exemple, la compensation de deux producteurs agricoles qui cultivent 100 hectares de maïs-grain est calculée sur la base du rendement du modèle des coûts de production, soit 6,75 tonnes métriques à l'hectare. Si le premier a récolté quatre tonnes métriques à l'hectare et le second, huit tonnes métriques, les deux producteurs recevront malgré tout le même montant de compensation, étant donné que le calcul est fait avec le rendement théorique de 6,75 tonnes métriques à l'hectare.
7.104 On peut donc verser une compensation autant pour des hectares très productifs que pour des hectares peu productifs ou même pour des quantités qui n'existent pas, et on n'incite pas les producteurs à utiliser des techniques de production plus efficaces.
7.105 Pour répondre à la préoccupation du Comité sur la sécurité du revenu, la Régie projette d'implanter un système d'identification permanente pour les unités animales. De plus, dans le cas du régime céréales, maïs-grain et soya, elle songe à établir la compensation sur la base des rendements réels par zone des différentes régions du Québec. Si cette façon de faire avait été retenue en 1992 et en 1993, ce sont respectivement 325 000 et 361 800 tonnes métriques non produites pour lesquelles un paiement n'aurait pas été effectué et les compensations versées aux producteurs agricoles auraient été inférieures de 29,5 millions et de 23,5 millions de dollars. De même, dans la production de pommes de terre, 4 700 tonnes métriques non produites n'auraient pas fait l'objet de compensations et les montants versés à ce titre aux producteurs auraient été inférieurs de 355 000 dollars pour l'année 1992.
7.106 Nous avons recommandé à la Régie de poursuivre ses efforts pour compenser les producteurs, de façon à satisfaire aux objectifs de productivité énoncés pendant le Sommet sur l'agriculture.
Le financement des fonds 7.107 Depuis 1994, la Régie utilise une nouvelle méthodologie de tarification des primes pour les régimes d'assurance-stabilisation. Les fluctuations économiques des dernières années et une demande du Conseil du trésor ont amené la Régie à s'interroger sur les fondements de l'ancienne méthodologie, en vigueur de 1988 à 1993, et à la réviser. La Loi sur l'assurance-stabilisation des revenus agricoles ne comporte aucune exigence quant à la fréquence de révision de la méthodologie ni à l'obtention d'un certificat actuariel. Par ailleurs, la loi mentionne que l'ensemble des primes doit permettre à long terme le paiement à tous les adhérents des compensations auxquelles ils ont droit.
7.108 L'élaboration de la nouvelle méthodologie de tarification a été faite en tenant compte des objectifs de la Régie, par ordre d'importance.
Ces objectifs sont les suivants :
■ l'autonomie des régimes (Chaque régime doit s'autofinancer sans influencer aucun autre régime.)
■ l'équité entre les générations (Les primes doivent être justes et pouvoir être rajustées assez rapidement, de façon que les différentes générations d'assurés ne paient pas les unes pour les autres.)
■ la solvabilité à long terme et la stabilité des taux (Les primes doivent être représentatives des risques encourus et ne pas fluctuer dans le temps de façon disproportionnée.)
■ la flexibilité (La méthodologie doit permettre à la personne responsable de la tarification de l'adapter aux réalités particulières des différentes productions.)
■ l'uniformité (L'application de la méthodologie doit être uniforme pour assurer l'équité entre les productions.)
7.109 Même si la nouvelle méthodologie corrige des faiblesses de l'ancienne, certains objectifs réitérés par la Régie ne permettent pas d'assurer la solvabilité à long terme des fonds, comme le prévoit la loi. Selon un actuaire que nous avons consulté, la méthodologie aurait dû tenir compte des particularités des productions assurées. De plus, les objectifs de solvabilité à long terme et de stabilité des primes sont
contradictoires. D'une part, on doit hausser les primes pour assurer la solvabilité à long terme des fonds d'assurance mais, d'autre part, on ne veut pas les augmenter excessivement de manière à conserver une stabilité des taux d'une année à l'autre.
7.110 Une simulation de l'évolution de l'état des fonds démontre que, si la nouvelle méthode avait été utilisée intégralement depuis le début des régimes, quatre fonds afficheraient un surplus plutôt qu'un déficit accumulé, et les autres seraient demeurés déficitaires. Cependant, leur déficit accumulé aurait été, à la fin de 1992, de 151,8 millions au lieu de 268,9 millions de dollars.
7.111 La Régie ne respecte pas tous les éléments décrits dans la méthode pour établir la tarification. Pour assurer la solvabilité à long terme des fonds et une stabilité des taux de primes, la méthodologie prévoyait l'accumulation d'une réserve sur dix ans en tout temps, même en situation de déficit. La Régie n'a pas retenu cette recommandation. L'accumulation d'une réserve est faite lorsque les fonds ne sont pas en déficit, ce qui est rarement le cas. Cette décision contredit l'objectif d'assurer l'équité entre les générations.
7.112 De même, pour récupérer les déficits, la méthode prévoit le calcul d'un amortissement sur trois ans, mais qui peut aller jusqu'à cinq ans dans le cas de productions très déficitaires. La Régie n'amortit pas les déficits sur trois ans mais en plus de temps. Il s'agit d'un étalement qui tend vers l'infini, qui rend les primes plus stables, mais qui nuit encore une fois à l'objectif de solvabilité à long terme.
7.113 Les figures 7.9 et 7.10 présentent l'évolution du déficit accumulé dans les fonds d'assurance des régimes de production végétale et de production animale, de 1983 à 1994.
7.114 En 1994, afin de répondre aux compressions budgétaires exigées par le gouvernement, la Régie a évalué l'incidence financière de ne pas accumuler la réserve, étant donné que toute augmentation de la prime est acquittée aux deux tiers par le gouvernement.
Si la réserve avait été ajoutée à la prime de base en 1994, les cotisations des producteurs agricoles pour l'ensemble des fonds auraient été supérieures de 4,6 millions et les contributions du
gouvernement, de 9,2 millions, de sorte que les fonds d'assurance auraient bénéficié d'un apport supplémentaire de 13,8 millions de dollars.
7.115 Au moment de la fermeture de deux régimes, le gouvernement a dû éponger les déficits accumulés des fonds d'assurance correspondants pour un montant total de 28,3 millions de dollars.
Par ailleurs, depuis l'instauration des régimes, les
gouvernements ont versé d'autres contributions pour un total de 82,8 millions de dollars et les producteurs agricoles, un montant de 16,9 millions de dollars. Voilà ce qui a aidé au financement des régimes fortement déficitaires et qui en a assuré le maintien.
7.116 Nous avons recommandé à la Régie de s'assurer que l'ensemble des primes permet à long terme le paiement à tous les adhérents des compensations auxquelles ils ont droit.
L'évaluation du programme 7.117 Notre vérification des quatre paramètres de calcul des compensations versées aux producteurs agricoles a permis de déceler plusieurs déficiences. Elles sont résumées dans la figure 7.11.
7.118 Toutes ces faiblesses ont un effet sur les paramètres de calcul de la compensation : surévaluation des coûts de production, sous-évaluation des prix du marché, etc. Ces erreurs se multiplient. Ni la Régie ni le Ministère ne sont en mesure de se prononcer sur la validité des compensations versées, ni d'en évaluer l'incidence sur la situation financière des producteurs agricoles.
7.119 Le programme d'assurance-stabilisation existe depuis près de 20 ans; il a coûté 1,3 milliard de dollars en contributions du gouvernement du Québec. Comme l'illustre la figure 7.12, la part du budget du Ministère qui lui est consacrée augmente sans cesse.
7.120 Déjà, en juin 1992, au cours du Sommet sur l'agriculture québécoise, les partenaires du secteur agro-alimentaire en sont arrivés à un consensus sur la nécessité de revoir les divers éléments de la politique agricole québécoise.
Des résolutions ont été adoptées, dont celle de rajuster le programme d'assurance-stabilisation dans le but d'inciter les entreprises agricoles à la productivité, à la performance et à l'interprétation des signaux du marché. Par ailleurs, durant les travaux préparatoires au Sommet, les participants ont souligné que la faiblesse des prix et le niveau élevé des coûts de production ont amené, pour plusieurs productions, le recours systématique au programme d'assurance-stabilisation.
FIGURE 7.9 Évolution des fonds : production végétale
FIGURE 7.10 Évolution des fonds : production animale
Le programme d'assurance-stabilisation a coûté 1,3 milliard de dollars en contributions du gouvernement du Québec et n'a jamais fait l'objet d'une évaluation globale.
-200 -150 -100 -50 0 50
199419931992199119901989198819871986198519841983
Millions de $ -250 -200 -150 -100 -50 0 50
199419931992199119901989198819871986198519841983
Millions de $
Source : Régie des assurances agricoles du Québec Source : Régie des assurances agricoles du Québec
7.121 En mai 1993, le Ministère et la Régie ont élaboré un plan d'action visant à appliquer les résolutions adoptées pendant le Sommet au programme d'assurance-stabilisation. Certains essais de modification ont été faits, mais peu sont en vigueur.
7.122 Par ailleurs, la Régie et le Ministère n'ont pas suffisamment défini certains objectifs du programme. Ils n'ont pas déterminé qui était le client : le producteur, l'entreprise agricole, l'entreprise agricole spécialisée, la ferme de type familial ou la production agricole. Ils n'ont pas non plus précisé ce qu'est une utilisation optimale des ressources, comme le mentionne la loi, ni ce que sont une ferme performante, une ferme rentable et une ferme compétitive. Finalement, ils n'ont jamais réellement précisé ce qu'il est important d'assurer : l'entreprise agricole ou chacune de ses productions.
7.123 Ainsi, malgré la volonté ministérielle de rajuster le programme d'assurance-stabilisation, celui-ci n'a jamais fait l'objet d'une évaluation globale par rapport aux besoins initiaux, à la pertinence des objectifs fixés, à l'atteinte de ces objectifs, au choix des moyens utilisés pour les réaliser et à la mesure des effets désirés. Une évaluation du programme aurait permis au
Ministère et à la Régie d'en mesurer les effets réels sur l'activité agricole, de savoir si les objectifs étaient atteints et de rendre compte adéquatement des activités.
7.124 Pourtant, une analyse partielle du Ministère aurait justifié une évaluation globale puisqu'elle souligne que le programme fausse les signaux du marché. Elle précise que :
FIGURE 7.12 Évolution de la part du budget du MAPAQ consacrée à l’assurance-stabilisation FIGURE 7.11 REVENU STABILISÉ
PAR UNITÉ
Les modèles de coûts de production ne représentent
pas la réalité des fermes performantes et efficaces.
Le cadre d’établissement des coûts de production
manque de rigueur.
La situation financière réelle des producteurs est inconnue;
on ne sait pas si le soutien offert par les modèles de
coûts de production est adéquat.
PRIX DU MARCHÉ PAR UNITÉ
Les prix du marché ne sont pas toujours déterminés avec un souci d’économie et
de cohérence.
UNITÉS ASSURÉES
La Régie ne vérifie pas la validité de 37 p. cent des valeurs assurées en
assurance-stabilisation, soit 714 millions de dollars.
RENDEMENT PAR UNITÉ
L’utilisation de rendements théoriques font que des
compensations sont versées pour des quantités
inexistantes.
0 5 10 15 20 25 30
1993-1994
1990-1991
1985-1986
1980-1981
1975-1976
35 40
%
É
Source : Ministère de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation
- x x
COMPENSATIONS VERSÉES
{ }
■ La décision d'investir dans une production est prise en fonction du revenu net stabilisé plutôt que par rapport au revenu attendu du marché et qu’elle incite les agriculteurs à produire davantage certaines denrées couvertes par l'assurance-stabilisation, même si le prix du marché diminue sans cesse.
■ Les signaux du marché sont également atténués par les déficits des fonds d'assurance qui ne sont pas amortis et par la participation du gouvernement au paiement des deux tiers de la prime. Ainsi, les producteurs n'assument pas réellement le risque d'investir dans une production.
■ Le programme permet difficilement aux entreprises de se préparer à faire face à la concurrence et il n'incite pas à accroître la compétitivité.
7.125 Comme le montrent les figures 7.13 et 7.14, le nombre d'hectares d'orge ensemencés s'accroît au Québec, tandis que le prix du marché est en décroissance. Par conséquent, plus on produit, plus cela coûte cher.
7.126 Le Ministère et la Régie sont conscients de l'enjeu et se proposent de réviser certains modèles. Cependant, ils ne savent pas à quel point le soutien à long terme sera résorbé grâce à la mise à jour de ces modèles; une évaluation de programme le leur dirait.
7.127 Nous avons recommandé au Ministère et à la Régie de préciser les objectifs à la base de la stabilisation des revenus, de procéder à l'évaluation globale du programme, donc s'assurer qu'il a les effets escomptés, et d'être en mesure de le modifier, le cas échéant.
L'assurance-récolte
7.128 L'agriculture est une activité risquée parce que les facteurs climatiques ont une grande influence sur les récoltes. En 1967, la Loi sur l'assurance-récolte naissait du besoin de protéger les investissements des agriculteurs contre des pertes imputables à l'action nuisible d'éléments naturels incontrôlables. De plus, le gouvernement du Québec ne voulait plus intervenir sporadique-ment quand il y avait un sinistre.
7.129 La Régie des assurances agricoles a notamment pour rôle d'administrer la Loi sur l'assurance-récolte. Celle-ci définit l'ensemble des protections offertes aux producteurs agricoles en matière d'assurance-récolte; elle est assortie de 18 règlements qui précisent les modalités contractuelles relatives aux 95 cultures couvertes.
Chaque catégorie de culture constitue un fonds distinct, qui est financé par les cotisations des producteurs agricoles et la contribution des gouvernements fédéral et provincial.
7.130 En 1993, la valeur des biens assurés totalisait 505,9 millions de dollars et les indemnités s'élevaient à plus de 32 millions.
De 1969 à 1994, les producteurs ont versé 206,5 millions de dollars de cotisations et
FIGURE 7.13 Superficie ensemencée en orge
FIGURE 7.14 Prix du marché
de l’orge
Hectares (en milliers)
0 30 60 90 120 150
19931992199119901989198819871986198519841983198219811980
Fi 7 5 10/16/95
$ à l’hectare
300 400 500 600 700 800
19931992199119901989198819871986198519841983198219811980
Source : Régie des assurances agricoles du Québec Source : Régie des assurances agricoles du Québec
ils ont reçu 438,2 millions en indemnités.
Au 31 mars 1994, l'ensemble des fonds d'assurance-récolte étaient excédentaires de plus de 16 millions de dollars.
7.131 Les risques associés aux cultures, les cultures assurées et les protections offertes sont nombreux. La Régie doit déployer des efforts importants pour évaluer les unités assurées, les dommages et leurs causes, afin de s'assurer que les producteurs reçoivent les sommes auxquelles ils ont droit. Elle doit également fixer une prime suffisante pour couvrir les risques climatiques associés à la production et garantir la viabilité à long terme des fonds d'assurance.
La validité des données
7.132 Lorsque ses récoltes subissent des dommages, le producteur doit le signaler sans délai à la Régie, qui détermine alors le nombre d'hectares ensemencés et qui estime le rendement obtenu. Elle évalue le rendement propre au producteur lorsque celui-ci est assuré en vertu du programme d'assurance-récolte individuelle.
Si le producteur a adhéré au programme collectif, la Régie détermine le rendement de la zone à laquelle il appartient. Lorsque le rendement obtenu est inférieur à celui qui est assuré par le contrat, une indemnité est versée au producteur.
Les valeurs assurées par les programmes d'assurance-récolte individuelle et collective représentent respectivement 251,8 et 254,1 millions de dollars.
7.133 L'indemnité se calcule de la façon suivante :
7.134 La Régie ne vérifie pas la validité de la majorité des données à la base du calcul des indemnités, soit le nombre d'hectares assurés, le rendement assuré et le rendement obtenu.
Le nombre d'hectares assurés 7.135 La Régie doit s'assurer de la réalité des hectares que le producteur déclare cultiver. C'est généralement lorsqu'elle se rend au champ pour
constater les dommages subis par les récoltes qu'elle contrôle l'exactitude du nombre d'hectares déclarés par le producteur assuré auprès du système individuel. Par contre, en ce qui concerne le système collectif, la Régie ne contrôle pas 76 p. cent des unités assurées, soit une valeur de récolte d'environ 175 millions de dollars.
Le rendement obtenu 7.136 Pour faire face aux restrictions budgétaires et à la réduction des ressources qui lui étaient imposées en 1993-1994, la Régie a révisé ses façons de faire et elle alloue de moins en moins de ressources au contrôle des données.
En effet, bien que l'échantillonnage au champ soit la méthode d'évaluation du rendement qu'elle privilégie, la Régie a opté pour d'autres méthodes plus économiques. Elle a estimé les effets de ces changements sur son budget de fonctionnement, mais elle n'a pas mesuré l'incidence des nouvelles méthodes utilisées sur la validité des données recueillies et, par conséquent, sur les indemnités versées.
7.137 Pour déterminer le rendement obtenu par des producteurs assurés individuellement, la Régie remplace de plus en plus l'échantillonnage au champ par le décompte physique de la récolte et l'examen des factures de vente. Aucune de ces méthodes ne permet à la Régie de s'assurer de l'intégralité de la récolte. Rien ne prouve en effet que toute la récolte est encore là au moment du décompte physique. Par ailleurs, l'examen des factures de vente corrobore les quantités vendues et non celles qui ont été récoltées. La Régie risque donc de sous-évaluer la récolte obtenue
par le producteur et, par le fait même, de lui verser une indemnité trop élevée.
7.138 Même lorsque l'échantillonnage au champ est utilisé pour déterminer la récolte obtenue, la Régie ne connaît pas davantage la validité des données recueillies. La dernière fois qu’elle a effectué une étude dans ce sens, soit en 1992, la Régie a estimé que la marge d'erreur était d'au moins 30 p. cent, au lieu des 10 p. cent souhaités. Elle aurait donc aussi bien pu verser 2 millions de dollars d'indemnités ou 11,2 millions, plutôt que les 5 millions effectivement payés pour la production en cause.
De 1969 à 1994, les producteurs ont reçu 438,2 millions de dollars en indemnités.
La Régie alloue de moins en moins de ressources au
Le rendement assuré
7.139 La Régie a mis en application une nouvelle méthode de calcul des rendements garantis aux producteurs selon leur contrat d'assurance. Ils sont établis à partir des rendements obtenus par ceux-ci au cours des 15 dernières années et représentent le rendement le plus probable des producteurs.
7.140 Dans le système d'assurance individuelle, le rendement annuel obtenu par le producteur qui a subi une perte est déterminé par l'examen des factures de vente, le décompte physique ou l'échantillonnage au champ. Cependant, lorsque le producteur n'a subi aucune perte dans l'année ou lorsqu'il est assuré auprès du système collectif, la Régie lui demande de déclarer son rendement de l'année. Encore une fois, bien que la Régie ignore la validité des données ainsi recueillies, elle
7.140 Dans le système d'assurance individuelle, le rendement annuel obtenu par le producteur qui a subi une perte est déterminé par l'examen des factures de vente, le décompte physique ou l'échantillonnage au champ. Cependant, lorsque le producteur n'a subi aucune perte dans l'année ou lorsqu'il est assuré auprès du système collectif, la Régie lui demande de déclarer son rendement de l'année. Encore une fois, bien que la Régie ignore la validité des données ainsi recueillies, elle