Rechercher les causes de dysfonctionnement

A Corte Constitucional espanhola, fortemente influenciada pela experiência constitucional alemã, passou a adotar, desde 1989, a técnica da declaração de inconstitucionalidade sem a pronúncia da nulidade, embora nem a Constituição nem

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A esse respeito, Rui Medeiros (1999) aponta que as três vertentes do princípio da proporcionalidade têm aplicação na espécie (adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito). Em sua visão, a proporcionalidade, em sentido estrito, ganha especial destaque, “A proporcionalidade nesta terceira vertente tanto pode ser perspectivada pelo lado da limitação de efeitos como pelo lado da declaração de inconstitucionalidade. Tudo se reconduz, nesse segundo caso, a saber se à luz do princípio da proporcionalidade as conseqüências gerais da declaração de inconstitucionalidade são ou não excessivas. Impõe-se, para o efeito, ponderação dos diferentes interesses em jogo, e, concretamente, o confronto entre o interesse afectado pela lei inconstitucional e aqueles que hipoteticamente seriam sacrificados em conseqüência da declaração de inconstitucionalidade com eficácia retroactiva e represtinatória. Todavia, ainda quanto a esta terceira vertente do princípio da proporcionalidade, não é constitucionalmente indiferente perspectivar o problema das conseqüências da declaração de inconstitucionalidade do lado da limitação de efeitos ou do lado da própria declaração de inconstitucionalidade. A declaração de inconstitucionalidade com eficácia ex tunc tem, manifestamente, prioridade de aplicação. Todo o sistema de fiscalização de constitucionalidade português está orientado para expurgação de normas inconstitucionais. É, aliás, significativa a recusa de atribuição de força obrigatória geral às decisões de não inconstitucionalidade. Não basta, pois, afirmar que 'o Tribunal Constitucional deve fazer um juízo de proporcionalidade, cotejando o interesse na reafirmação da ordem jurídica – que a eficácia ex tunc da declaração plenamente potencia – com o interesse na eliminação do factor de incerteza e de insegurança – que a retroatividade, em princípio, acarreta (Acórdão do Tribunal Constitucional n. 308/93)'. É preciso acrescentar que o Tribunal Constitucional deve declarar a inconstitucionalidade com força obrigatória geral e eficácia retroactiva e repristinatória, a menos que uma tal solução envolva o sacrifício excessivo da segurança jurídica, da eqüidade ou do interesse público de excepcional relevo” (1999, p. 703-704).

a lei orgânica do tribunal previssem uma declaração de inconstitucionalidade com efeitos restritos (MARTINS; MENDES, 2005).

García de Enterría (1992) reporta a famosa sentença de 45/1989, de 20 de fevereiro de 1989, acerca da inconstitucionalidade do sistema de liquidação conjunta do imposto sobre a renda da unidade familiar, que, inovando na determinação dos efeitos da inconstitucionalidade, estabelece eficácia pro futuro, não permitindo reabrir as liquidações administrativas ou dos próprios contribuintes anteriores. Enterría (1992, p. 5) anuncia:

La decisión es importante, em efecto, por su fondo, a inconstitucionalidad que declara, tema en el cual no parece haberce produzido hasta ahora discrepância alguna. Pero me parece bastante más importante aún por la innovación que ha supuesto em la determinación de los efectos de esa inconstitucionalidad, que el fallo remite a lo ‘que se indica en el Fundamento undécimo’ y éste explica como una eficacia pro futuro, que no permite reabrir las liquidaciones administrativas e de los proprios contribuyentes (autoliquidaciones) anteriores. La lectura detenida de esse fundamento acredita que se trata de la primeira Sentencia de nuestro Tribunal Constitucional que acoge com plena consciencia la doctrina de la llamada por el Tribunal Supremo americano ‘prospectividad’ del fallo (efectos a partir de la fecha de éste), frente a la tradición de la ‘retroatividad’ de los efectos de la declaración de inconstitucionalidad de una Ley (la Sentencia ‘descubre’ um vicio originário em la Ley que la da por nula o inexistente desde su origem, lo que revisitar todas las aplicaciones pasadas de la misma).

Nesse passo, a Corte Constitucional tem declarado a inconstitucionalidade sem pronúncia de nulidade de dispositivos constantes de leis orçamentárias. Assentou na STC 13/92/17 que “[...] a anulação dessas dotações orçamentárias poderia acarretar graves prejuízos e perturbações aos interesses gerais, também na Catalunha, afetando situações jurídicas consolidadas e particularmente a política econômica e financeira do Estado” (apud MARTINS; MENDES, 2005, p. 442).

3.3.5 Áustria

No ordenamento austríaco, a anulação da lei inconstitucional tem, em regra, eficácia

caráter meramente declaratório à pronúncia de inconstitucionalidade e sim o constitutivo, de maneira que, em 1932, anuncia o Verfassungsgerichtshof que “[...] uma lei contrária à Constituição não é inválida, ou melhor, não é absolutamente nula, mas sim um ato inconstitucional que preserva a força jurídica até a sua cassação” (apud MARTINS; MENDES, 2005, p. 438). Nesse modelo a norma inconstitucional é considerada perfeitamente válida e eficaz até o momento em que for publicado, sem força retroativa, o pronunciamento da Corte Constitucional (CAPPELLETTI, 1999).

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A cassação (ou anulação) da lei inconstitucional pode ser total ou parcial. A interpretação, conforme a Constituição, também é utilizada pela Corte Constitucional, retirando-se a possibilidade de aplicação da lei, como foi apontado pela Corte. Em razão disso, afirma-se que o Verfassungsgerichtshof exerce papel de legislador negativo.Em determinadas situações, o tribunal, extrapolando o seu papel de legislador negativo, fixa a única interpretação compatível com a Constituição (MARTINS; MENDES, 2005).

117 _{Critica Cappelletti (1999, p. 120-121) afirmando que “[...] é preciso não esquecer que nos}

processos 'comuns' (civis, penais, administrativos), pendentes perante os 'normais' órgãos judiciários, sempre se discute sobre direitos, sobre deveres, sobre status ou sobre responsabilidades que derivam de determinados fatos acontecidos no passado. Estes fatos – contratos, atos ilícitos, etc. – produzem, no entanto, determinados deveres ou direitos e determinados status ou responsabilidades, porque assim dispôs uma norma eficaz no momento em que os fatos mesmos se verificarem (e, por conseguinte, em um momento anterior à fase da tutela jurisdicional). Admitamos, então, a hipótese de que a norma jurídica fosse inconstitucional: nesse caso, no sistema norte-americano (segundo a interpretação jurisprudencial tradicional) e, igualmente, hoje, nos sistemas italianos e alemão, esta norma jurídica, justamente porque inconstitucional, era ineficaz mesmo antes que a inconstitucionalidade fosse declarada em sede de judicial review; ela era, pois, ineficaz também em relação aos fatos verificados antes do controle judicial de constitucionalidade. No sistema austríaco, ao invés, a norma inconstitucional, repito, é considerada perfeitamente válida e eficaz até o momento em que for publicado sem força retroativa, o pronunciamento da Corte Constitucional, de modo que os fatos, deduzidos em processos pendentes perante o Oberster Gerichtshot e o

Verwaltungsgerichtshot, foram – à época em que se verificaram – válida e eficazmente disciplinados

pela norma inconstitucional. De tudo isto resultaria a conseqüência, perfeitamente lógica e coerente em teoria, mas, evidentemente, absurda e inaceitável na prática, de que o pronunciamento da Corte Constitucional não poderia ter qualquer eficácia justamente em relação aqueles casos concretos, pendentes perante os Oberster Gerichtshot ou o Verwaltungsgerichtshot, no curso dos quais tenha surgido a questão constitucionalidade. Exatamente para obstar esta absurda conseqüência, o sistema austríaco tal como foi reformado em 1929 – que repita-se, é o sistema ainda hoje vigente na Áustria – admitiu uma parcial atenuação da concepção que fora rigorosamente adotada, em 1920, segundo a qual aos pronunciamentos da Corte Constitucional é negada qualquer retroatividade. Isto é, o sistema reformado de 1919 admitiu que – limitadamente ao caso concreto, por cuja ocasião tenha surgido em 'via de exceção', a questão da constitucionalidade – a lei contrária à Constituição deva em seguida ao pronunciamento da Corte Constitucional, ter aplicação recusada também em relação aos fatos verificados antes do pronunciamento”.

A decisão de pronúncia de nulidade de lei tem eficácia ex nunc (a contar da data da publicação do julgado), salvo se o tribunal estabelecer prazo distinto para a entrada em vigor da cassação (art. 140, § 5, 2º período), o que quer dizer fixar uma data posterior para o início da sua eficácia, respeitando o limite de 18 meses que não poderá ser excedido (art. 140, § 5, 3º período) (MARTINS; MENDES, 2005).

Enfatizamos porém, nas linhas propostas por Medeiros (1999), que a possibilidade de limitar os efeitos da anulação não deve ser vista como um prêmio atribuído ao legislador pela violação do dispositivo constitucional e não tem na sua base simples considerações político-legislativas. A Fristbestimmung tem por escopo evitar lacunas que poderiam advir de uma simples anulação da lei e possibilitar ao legislador a aprovação em tempo útil de uma regulamentação conforme a Constituição, residindo a justificação da continuidade da fixação de um prazo para a cessação da vigência da norma inconstitucional na idéia de continuidade da ordem jurídica e na preocupação de evitar vazios no ordenamento. O prazo serve, pois, para atribuir tempo ao legislador para aprovação de nova legislação (MEDEIROS, 1999).

Em que pesem as justificativas apresentadas, a jurisprudência do Tribunal Constitucional revela uma utilização muito freqüente e indiferente do Fristsetzung, com a fundamentação se limitando a invocar a previsão constitucional (MEDEIROS, 1999). De outra parte afirma o autor que “[...] além da freqüência com que se retarda a cessação da vigência da norma ilegítima, a jurisprudência constitucional lança muitas vezes mão do prazo máximo previsto na Constituição” (p. 682). Na prática, malgrado as vozes dissonantes de parte da doutrina, parece que o instrumento é utilizado, sem qualquer critério objetivo, acabando por ser utilizado para evitar que a anulação de uma lei conduza a lacunas politicamente graves. Nessa medida “[...] ele assuma cada vez mais a fisionomia de um poder amplamente discricionário do juiz constitucional” (MEDEIROS, 1999, p. 682).

Inicialmente, o Tribunal Constitucional só poderia admitir a vigência de uma lei inconstitucional por um período não superior a seis meses; na revisão de 1929, apesar da introdução do efeito repristinatório, alargou-se o prazo para um ano e, mais recentemente, por força de uma Bundesverfassunggesetz de 1992, para 18 meses (MEDEIROS, 1999).

O sistema austríaco, por outro lado, evolui e passou a admitir uma parcial atenuação da concepção segundo a qual é negada qualquer retroatividade aos pronunciamentos do Tribunal Constitucional. Com efeito, após o pronunciamento da Corte, a lei contrária à Constituição pode não ter aplicação inclusive com relação aos fatos anteriores verificados no caso concreto em que foi suscitada a questão constitucional (CAPPELLETTI, 1999). É dizer, a decisão de inconstitucionalidade pode ter eficácia retroativa em relação ao caso concreto que esteve na base do controle de constitucionalidade e no bojo do qual o tribunal optou pela anulação com eficácia ex tunc. A esse respeito assim pontua Medeiros (1999, p. 681):

No ordenamento austríaco, a anulação da lei inconstitucional tem, em regra, eficácia ex nunc. Mas esta regra não vale ilimitadamente. Já se disse atrás que a decisão de inconstitucionalidade tem eficácia retroativa em relação ao caso que esteve na base do controlo concreto da constitucionalidade da lei (entendido em termos amplos) e que o Tribunal Constitucional pode ainda optar com eficácia pro praeterito.

Destacamos a crítica formulada por Cappelletti (1999) afirmando que a solução encontrada pode se transformar em grande disparidade de tratamento entre os cidadãos, porque, se, por um lado, privilegia as partes do processo no curso do qual foi argüida a questão constitucional, por outro, não tem qualquer efeito sobre possíveis casos análogos, pendentes, cuja decisão continuará a ser regida pela norma considerada inconstitucional.

O exemplo austríaco bem demonstra que a regra da eficácia ex nunc das decisões de inconstitucionalidade também sofreu relevantes mudanças. Estabeleceu-se que a regra de eficácia pro futuro da anulação não vale ilimitadamente, pois, além da possibilidade de o Tribunal Constitucional optar pela anulação com eficácia pro

praeterito, ainda que com ressalva dos casos julgados, a decisão de

inconstitucionalidade pode ter eficácia retroativa em relação ao caso que esteve na base do controle de constitucionalidade. E, ainda, mais recentemente, nos termos da jurisprudência da Corte, o chamado caso pretexto não se limita àquele que deu ensejo à instauração de um processo de apreciação de lei, mas também constitui caso pretexto aquele que estava pendente no Tribunal Constitucional na altura da audiência oral ou, na falta desta, no início da deliberação não pública (MEDEIROS, 1999), perdendo o significado, portanto, a crítica do autor italiano.