Recherche de patrons

Em 2003, buscando dar uma nova cara ao esporte, o governo Lula criou o ME – primeira vez na história que o esporte teve uma pasta própria no Brasil. Conforme nos aponta Athayde (2014), a criação de novas estruturas ministeriais reflete a necessidade de acomodar os diferentes apoios da coalizão partidária vitoriosa, sinalizando para uma maior participação do Estado na esfera esportiva. Deste modo, “para manter as condições de governabilidade, Lula encabeça um governo que não é do PT, mas liderado pelo PT e tem que partilhar o poder com outros partidos que lhe dão a base de sustentação no Congresso Nacional.” (CASTELAN, 2011, p. 29).

A criação do ME se legitimava pela falta, até 2003, de uma política de abrangência nacional com programas e ações contínuas e articuladas, relacionando público e privado. Destarte, a avaliação do governo foi de que,

desde 2003, com a criação do Ministério do Esporte, o País incorporou uma nova concepção de gestão pública para esporte e lazer. Ao considerar a atuação do Ministério um importante meio para efetivar direitos sociais, afirmados na Constituição Federal, o Governo Federal mudou o rumo do tratamento que se deu tradicionalmente a esta área. (BRASIL, 2010, p. 195)

Para o governo, um elemento importante para a política esportiva nacional era garantir mais recursos para o esporte, o que desencadeou um esforço político para ampliar suas fontes de financiamento, conforme discutiremos no próximo capítulo.

Como vimos, no âmbito mais geral, houve muita expectativa de mudança com a vitória de Lula em 2003, expectativa que se estendeu também ao âmbito do esporte (CASTELLANI FILHO, 2008). Os setores progressistas da Educação Física e das Ciências do Esporte – o Colégio Brasileiro de Ciências do Esporte (CBCE) e seus quadros dirigentes – esperavam por uma política esportiva que reconhecesse o esporte como direito social, além de garantir o acesso ao esporte à população brasileira por meio de políticas públicas (CASTELLANI FILHO, 2008).

Assim que foi criado, o ME foi concedido ao PCdoB, partido que compôs as coalizões dos governos Lula e Dilma, tendo ficado até o final do primeiro mandato de Dilma à frente da pasta ministerial. A concessão do ME ao PCdoB foi por não ter havido o interesse de partidos de maior expressão na coligação do governo do PT, pois no período do nascimento do ME não havia prestígio sobre essa pasta, e as dotações orçamentárias eram reduzidas (ATHAYDE, 2014).

A estrutura do ME foi definida pelo Decreto nº 4.668/200377, e que foram criados: órgãos de assistência direta e imediata ao Ministro do Esporte – gabinete, Secretaria Executiva e consultoria jurídica; órgãos específicos singulares (secretarias finalísticas) – Secretaria Nacional de Esporte Educacional (SNEE), Secretaria Nacional de Desenvolvimento de Esporte e de Lazer (SNDEL); Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento (SNEAR); e um órgão colegiado – Conselho Nacional do Esporte. Na divisão das secretarias finalísticas, o PT ficou com a SNDEL e o PCdoB ficou com a SNEE e a SNEAR.

O PCdoB logo que assumiu o ME, o aparelhou e hegemonizou, contudo, teve que aceitar que uma das secretarias finalísticas fosse destinada a um grupo do PT, formada majoritariamente por docentes vinculados a Instituições Públicas de Ensino e com experiências anteriores em gestão de políticas de esporte e lazer (ATHAYDE, 2014). O convívio entre o grupo do PCdoB e do PT não foi harmônico, tendo sido “[…] permeado por embates engendrados pelas disparidades ideológicas e políticas em relação ao modelo de gestão, ao marco conceitual e à prática social das ações governamentais destinadas ao setor esportivo.” (ATHAYDE, 2014, p. 278).

Assim, as disputas dos dois grupos dentro do ME foram se acirrando, tendo ambas as frações procurado se fortalecer, a partir do apoio de parceiros históricos, dentro do Estado e na sociedade civil (ATHAYDE, 2014). Contudo, o PCdoB costurou novas alianças, sobretudo com as Federações, Confederações e clubes, frações retrógrados e conservadores do setor esportivo.

De acordo com Castelan (2011, p. 30), o grupo do PT no ME, era

[…] reconhecidamente com maior propriedade dentro do ME para debater e propor políticas públicas contra-hegemônicas de esporte e lazer. O grupo sai da Secretaria no início de 2006, sendo substituído por outros quadros petistas com menos legitimidade interna no partido do que o grupo anterior, apesar de contar com intelectuais da área de esporte e lazer e pessoas com experiência em gestão na área. Portanto, esta substituição se deu com o intuito de manter o status quo e apaziguar as contradições dentro do ME (ATHAYDE, 2014). Apesar disso, os embates no ME dos gestores ligados ao PT e ao PCdoB permearam importantes ações na gestão da pasta ministerial, como: a construção da Política Nacional de Esporte de 2005; a constituição e reformulação do Conselho Nacional de Esporte; e as deliberações das duas primeiras CNE’s (ATHAYDE, 2014).

77

De acordo com Athayde (2014), outra expectativa foi de que o governo Lula estabeleceria um novo padrão de relacionamento com as entidades de administração esportiva (Federações e Confederações) e os clubes no Brasil, realizando um afastamento necessário. Ao mesmo tempo, esperava-se que a contrapartida do financiamento estatal fosse a adoção de um modelo de gestão com base em preceitos democráticos e de transparência na execução orçamentária. Contudo, também neste âmbito, houve uma incongruência entre a vontade política de setores progressistas e a ação do Estado. Tanto que houve uma aproximação de Ricardo Teixeira78 com Lula, que sempre foi apaixonado pelo futebol (ATHAYDE, 2014). Desse modo, acabou ocorrendo uma reaproximação do Governo Federal com a CBF, tendo sido esta uma aliança importante para que a Copa 2014 fosse realizada no Brasil.

Para Castelan (2011), as entidades de administração esportiva e os clubes são os agentes do setor esportivo mais conservadores e poderosos. Há tempos estas instituições determinam a direção da política esportiva nacional, e elas continuaram tendo a mesma força no governo Lula, mas com muito mais apoio governamental em suas ações (CASTELLANI FILHO, 2008). Assim, o governo Lula, em consonância com a ala conservadora do esporte, passou a entender que as prioridades eram o esporte de alto rendimento e os grandes eventos esportivos. O elemento novo é este segundo, pois desde o início da atuação estatal no Brasil o foco esteve sobre o esporte de alto rendimento.

A concessão pelo PT do ME ao PCdoB teria levado a dois elementos:

1) O fortalecimento dos setores conservadores do campo esportivo devido a explícita e concreta terceirização, pelo PT, da responsabilidade pela configuração da política esportiva brasileira; e 2) O aprisionamento dos responsáveis pela implementação da referida política pelos setores [..] do campo esportivo, sabidamente majoritários e hegemônicos no que tange à construção do imaginário popular sobre o assunto. (CASTELLANI FILHO, 2009, s. p.)

Portanto, as entidades de administração esportiva se fortaleceram pela terceirização da política esportiva pelo PT, que levou ao aprisionamento do ME a elas. Castellani Filho (2009), ilustra este processo pela Síndrome de Estocolomo, em que a vítima de um sequestro se identifica ou conquista a simpatia do sequestrador. Deste modo, o PCdoB buscando se legitimar e sobreviver no setor esportivo, se aproximou dos seus sequestradores: as entidades de administração esportiva.

Castellani Filho (2009) explica que só foi possível a terceirização do esporte pelo PT devido à fragilidade da instância interna do PT responsável pela temática: o Setorial Nacional

78

de Esporte e Lazer. Por outro lado, teria ocorrido um desinteresse e/ou consentimento pelo alto escalão do governo federal quanto aos caminhos seguidos pelo ME durante a gestão do PT (ATHAYDE, 2014).

Desta forma, embora o presidente Lula tivesse uma paixão pessoal pelo futebol, havia uma depreciação pelo esporte no interior do governo do PT, ficando evidente “[…] pela inexistência de um quadro político de projeção nacional organicamente vinculado a essa pauta, pela ausência do esporte entre as históricas bandeiras de luta do partido e pelo papel secundário atribuído ao esporte dentro do chamado projeto neodesenvolvimentista.” (ATHAYDE, 2014, p. 272). A avaliação que Castellani Filho (2008) faz do governo Lula é que foi priorizado o esporte como elemento vinculado à economia, e não como patrimônio da cultura corporal do povo brasileiro.

Buscando aprofundar o debate sobre a política esportiva nos governos Lula, discutiremos a seguir sobre as instâncias de participação e controle democrático, por serem uma expressão dos caminhos seguidos por aquela.

2.6.2.1. Participação e controle democrático: as Conferências Nacionais do Esporte e o Conselho Nacional do Esporte

Desde o início do governo Lula houve a promoção de mecanismos participativos, que se materializaram em ações como: “[...] a participação de entidades da sociedade civil para a elaboração do PPA, criação de conselhos de políticas em áreas sem tradição de participação e a realização de um conjunto de conferências para auxiliar o estabelecimento das prioridades dos ministérios.” (FLAUSINO, 2013, 33).

Um dos espaços que foram consolidados durante o governo Lula foram as Conferências Nacionais, que eram instâncias de deliberação e de participação que se destinavam a estabelecer diretrizes para a formulação e controle das políticas públicas do governo federal (BRASIL, 2010). Além disso, elas se realizaram a partir de conferências municipais, estaduais, finalizando com a nacional. De 2003 a 2010 foram realizadas 73 Conferências Nacionais das mais diversas áreas, tendo contado com a participação de mais de cinco milhões de pessoas de diversos municípios (BRASIL, 2010).

No âmbito do esporte, a avaliação do governo Lula é que houve iniciativas de participação social na elaboração e no controle das ações, uma vez que o ME realizou três edições da Conferência Nacional do Esporte (2004/2006/2010), estimulando o funcionamento dos conselhos e reestruturando o Conselho Nacional do Esporte em 2009 (BRASIL, 2010).

As CNEs foram instituídas, em 2004, pelo ME, a partir do Decreto de 21/01/200479, e deveriam ser espaços de discussão, formulação e deliberação das políticas públicas de esporte e lazer para o Brasil. Elas seguiram o modelo de conferências municipais/regionais, estaduais e nacional, sendo que a primeira era aberta à população em geral, sendo retirados delegados para o âmbito estadual e, por fim, eram elegidos os representantes estaduais para o âmbito nacional.

A I CNE foi realizada em Brasília em junho de 2004, e o seu tema central foi “Esporte, lazer e desenvolvimento humano”. Todo o processo de debate contou com a participação de 83 mil pessoas, sendo que antes dela ocorreram 60 conferências municipais, 116 conferências regionais, 26 conferências estaduais e 1 no Distrito Federal (CASTELAN, 2011).

Ao analisar o Texto Básico da I CNE, Castelan (2011) aponta que ele teve um caráter progressista, levando em consideração os conceitos adotados de esporte/atividade física, saúde, lazer e política pública. Para Athayde (2014), pode ser visto o caráter progressista da referida conferência pela deliberação aprovada na plenária final de regular as entidades de administração esportiva, tendo por base o controle social e transparência na gestão de Confederações, Federações, clubes e associações.

Dentre os objetivos do ME com a I CNE, os elementos que tiveram maior atenção do governo federal foi a construção da Política Nacional do Esporte (PNE) e a edição da LIE – ambos concretizados após 2 anos que a conferência foi realizada (ATHAYDE, 2014). O PNE foi aprovado pelo Conselho Nacional do Esporte em 2005, tendo estado em sintonia com as deliberações da I CNE.

Contudo, Athayde (2014) aponta que a principal deliberação da I CNE fugiu dos interesses governamentais imediatos, qual seja: a construção de um Sistema Nacional do Esporte. Foi apontado que os princípios norteadores deste deveriam ser: a reversão do quadro de injustiça, exclusão e vulnerabilidade social; o reconhecimento do esporte e lazer como direitos sociais; a promoção da inclusão social de diferentes segmentos no acesso aos direitos sociais de esporte e lazer; e a gestão democrática e participativa (CASTELAN, 2011). Esta mesma autora, aponta que, se estes princípios tivessem ido adiante, poderiam ter realizado profundas mudanças na organização do esporte nacional.

A II CNE foi realizada em Brasília em maio de 2006, e o tema central foi “Construindo o Sistema Nacional de Esporte e Lazer”. Ao todo participaram do processo 44

79

Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Dnn/Dnn10107.htm. Acesso em: 15/09/2017.

mil pessoas, com a prévia realização de 326 conferências municipais/regionais, 26 estaduais e 1 distrital, tendo sido eleitos ao todo 846 delegados para participar da etapa nacional.

O mote da II CNE foi a construção do Sistema Nacional do Esporte e Lazer, sendo que, na deliberação final, este deveria ser orientado pelo PNE. Para Flausino (2013), teria ocorrido a continuidade do debate de construir uma política nacional que fosse colocada em prática pelo Sistema Nacional do Esporte e Lazer. Este ainda não foi implementado, contudo em 2015 foi constituído um grupo de trabalho no ME para construir uma proposta de Lei de Diretrizes e Bases do Sistema Nacional do Esporte – proposta que encontra-se em debate no Parlamento Brasileiro.

Castelan (2011) aponta dois elementos da I CNE que foram retomados nas deliberações da II CNE: 1) maior democracia e transparência por parte das entidades de administração do esporte que recebem recursos públicos, devendo ser realizadas eleições diretas de seus dirigentes e definição de tempo de gestão; e 2) no financiamento, foi reafirmada a necessidade de fixar que no mínimo 1% dos recursos das três esferas de governo sejam destinados para programas e ações de esporte e lazer.

Para Flausino (2013, p. 41), a I e II CNEs tiveram “[...] um discurso pautado na universalização dos direitos sociais ao esporte e ao lazer, cuja responsabilidade de efetivação é do Estado, na participação popular, no controle democrático e na descentralização de programas e ações públicos”. É importante situar que, enquanto a SNDEL tinha à frente fortes quadros do PT e quadros progressista – até 2006 –, as CNEs tiveram um caráter mais progressista na sua construção. Entretanto, com a saída daqueles não houve a realização da III CNE em 2008, e quando esta foi construída, apontou para um caráter retrógrado e conservador.

A III CNE contou com a partição de 220 mil pessoas, sendo realizadas 1.457 conferências municipais/regionais, além das estaduais e distritais, tendo contado com 1.030 delegados. Ela teve como tema “Plano Decenal de Esporte e Lazer – 10 pontos em 10 anos para projetar o Brasil entre os 10 mais”. Portanto, depois de duas CNEs em que o foco foi o desenvolvimento humano e a democratização das práticas de esporte e lazer como dever do Estado, a III CNE se centrou no esporte de alto rendimento e no esporte de representação nacional (CASTELAN, 2011).

Para Athayde (2014), a III CNE expressou uma conciliação de interesses “pelo alto” no estabelecimento das políticas públicas de esporte, inviabilizando a imposição da vontade coletiva. Assim, deslegitimou o que havia sido construído ao longo das duas últimas de CNEs, tanto que rompeu com uma das deliberações de que elas serem bienais – os motivos de

ter sido realizada em 2008 foi o ME estar envolvido com a reformulação da sua gestão, as pendências dos Jogos Pan Rio 2007 e os preparativos para organizar a candidatura aos Jogos Rio 2016 (ATHAYDE, 2014).

Castelan (2011) elucida que o Sistema Nacional do Esporte – principal deliberação da I CNE e tema da II CNE – aparece apenas como mais uma das 10 linhas estratégicas. Além disso, foi levantada novamente a discussão sobre o Sistema, sem que nada tenha sido feito para implementá-lo, tendo ocorrido apenas a reprodução das deliberações das duas primeiras conferências (CASTELAN, 2011).

Flausino (2013) aponta que há uma incongruência de se construir o Plano Decenal de Esporte e Lazer (PDEL)80 sem que haja um sistema para implementá-lo. Temas recorrentes nas duas primeiras conferências foram secundarizados na III CNE, devido ao controle democrático das entidades de administração esportiva que recebem recursos públicos e a universalização/democratização dos direitos sociais (ATHAYDE, 2014).

Para Mascarenhas (2012), foi após o Pan Rio 2007 que houve uma virada de postura do ME em relação aos grandes eventos esportivos, pois antes havia uma orientação da agenda esportiva pelo viés social, vinculado ao discurso da democratização do acesso à prática esportiva, via programas sociais esportivos, sobretudo ao Programa Segundo Tempo (PST).

Em 2010 o governo federal já havia assumido dois grandes eventos – Copa 2014 e Jogos Rio 2016 –, sem que eles tivessem passado pela pauta das duas primeiras CNEs (CASTELAN, 2011). Flausino (2013) analisou as atas das reuniões do Conselho Nacional do Esporte e identificou que a realização dos grandes eventos esportivos lá foi citada apenas em nível de informação, e não de discussão.

É evidente que, na prática, os grandes eventos esportivos excluem a participação popular e o controle democrático, sendo construídos de cima para baixo (MASCARENHAS, 2012; ARAÚJO, 2016), o que expressa aquilo que apresentamos no capítulo 1 sobre decisões que são tomadas pelo alto escalão do poder executivo, não passando por um debate em colegiados de representação social (MANDEL, 1982). Desta forma, a III CNE ratifica/legitima os grandes eventos esportivos como princípio organizador das políticas de esporte e lazer no Brasil (MASCARENHAS et al., 2012; FLAUSINO, 2013).

Para Araújo (2016), a meta do governo PT de transformar a participação social em um método de governo não foi alcançada no âmbito do esporte, pois foram realizadas apenas 3

80 _{O PDEL traduz o resultado das deliberações da III CNE. Os documentos finais das I, II e III CNEs (2004;} 2006; 2010) podem ser acessados no portal do Ministério do Esporte, diponível em:

CNEs, e grande parte das deliberações delas não foram consideradas pelo Poder Executivo, sobretudo no que tange ao Sistema Nacional de Esporte e Lazer.

Outra instância de participação e controle democrático foi o Conselho Nacional do Esporte, criado pelo Decreto nº 4.201/200281 no final do governo FHC, tendo sido mantido na criação do ME, em 2003. Araújo (2016) analisou o Conselho Nacional do Esporte durante os governos Lula e Dilma, identificando os seguintes elementos:

• Os ministros do esporte – vinculados ao PCdoB – teriam contribuído pouco para alterar o caráter historicamente conservador e antidemocrático do órgão;

• Houve alto grau de centralização sob a responsabilidade dos ministros, com pouca distribuição de poder;

• Embora tenha sido composto em sua maioria pela sociedade civil, a prática é que majoritariamente eram representantes governamentais ou indicados pelo ministro, havendo um forte presença dos setores mais conservadores do campo esportivo.

• A maioria dos conselheiros não eram representantes em movimentos sociais e sindicais, elemento comum nos demais conselhos nacionais;

• Teve um caráter moderadamente plural, com privilégio dos representantes do esporte de alto rendimento, o que fez com que a maioria das deliberações fossem relativas a esta manifestação do esporte;

• Houve uma quantidade de reuniões insuficientes, além de não ter tido uma estrutura administrativa adequada;

• Não contribuiu com a continuidade das CNEs;

• Teve ausência de disputas significativas dentro do conselho; e • Teve pouco impacto na formulação da política esportiva brasileira.

Deste modo, Araújo (2016, p. 267) afirma que não houve vontade política por parte dos governos Lula e Dilma de tornar o Conselho Nacional do Esporte “[…] efetivo e democrático, e isso decorre não somente da concepção política de esporte voltada para o mercado, com foco no esporte de alto rendimento em detrimento do esporte como direito social, mas também da omissão do conjunto das entidades que o compõem [...]”. Além disso, o

[…] Conselho teve um caráter legitimador das políticas de interesse do Poder Executivo, numa concepção da política esportiva associada ao mercado, que não apontou para a universalização do esporte como um direito social, conforme previsto

81

na Constituição Federal de 1988, mas, sim, para o favorecimento do segmento do esporte de alto rendimento, capitaneado por suas entidades privadas. (ARAÚJO, 2016, p. 268).

Portanto, tanto a III CNE, quanto a atuação do Conselho Nacional do Esporte tiveram um caráter fortemente legitimador das políticas priorizadas pelo Poder Executivo, mais diretamente o ME. A aproximação dos ministros do esporte, ligados ao PCdoB, com as entidades de administração esportiva, e a forte presença destas no Conselho, acabou levando as frações mais conservadoras do setor esportivo a influenciarem diretamente a política esportiva nos anos dos governos Lula e Dilma. Aquilo que foi legitimado pela III CNE e, por consequência, estabelecido no PDEL, acabou influenciando diretamente o que foi priorizado no governo Dilma, conforme veremos a seguir.