Como apresentado, o licenciamento ambiental de um empreendimento passa por três etapas (LP, LO e LI), sendo a primeira destas a LP que requer a apresentação do EIA/RIMA com a sua devida aprovação pelo órgão ambiental responsável.
Na sistemática do Licenciamento Ambiental, cabe ao empreendedor pagar a realização e elaboração do Estudo e Relatório de Impacto Ambiental, condicionado à apresentação dos estudos referentes aos impactos nos meios físico, biológico e socioeconômico; viabilizando-se os aspectos tecnológicos e locacionais.
Mesmo autores críticos a esse sistema, marcado pelo conflito de interesses, pois, quem define o processo de elaboração do estudo é o mesmo ente que o paga, reconhecem que a ciência deve pautar o desenvolvimento dos EIA.
Novoa Garzon (2008) cita que o processo de licenciamento ambiental está condicionado a demonstrar cientificamente e tecnicamente os impactos socioambientais, de tal forma que estes apresentem um custo-benefício favorável.
Ou seja, que as consequências dos impactos atendam a viabilidade de sua implantação, considerando os aspectos do tripé da sustentabilidade (econômico, social e ambiental).
Zhouri (2008) descreve este processo como um jogo político cuja arena se encontra no campo do paradigma da adequação ambiental. Para a autora os estudos que subsidiam o licenciamento ambiental tratam a viabilidade econômico- orçamentária através da incorporação de algumas “externalidades” ambientais e sociais na forma de medidas mitigadoras a compensatórias; além de interpretar casuisticamente as leis e as normas referentes ao norteamento do licenciamento ambiental.
O processo de licenciamento ambiental, neste paradigma, deixa de cumprir sua função precípua de ser um instrumento de avaliação da sustentabilidade socioambiental das obras para ser mero instrumento viabilizador de um projeto de sociedade que tem no meio ambiente um recurso material a ser explorado economicamente (ZHOURI, 2008).
Porém, o que acontece na prática, segundo alguns autores (LACORTE; BARBOSA, 1995; MIELNIK; NEVES (1988); NOVOA GARZON, 2008; ZHOURI, 2005; 2008) é a tentativa de se desenvolverem estudos que demonstrem um cenário com impactos que favoreçam os interesses dos investidores privados (quem está pagando o estudo). Pela lógica, é a omissão de impactos socioambientais que interessa os empreendedores, visto que, neste cenário, terão menos gastos e maior agilidade na implantação das obras.
Fica clara a dinâmica de captura dos grupos de interesse que estão na cadeia de produção de energia e no processo de regulação desse setor. Seguindo o que os clássicos da teoria da captura, Stigler (1971), Peltzman (1976) Becker (1983) e Fiani (2004) apontam, há uma forte tentativa de a indústria intermediar seus interesses através da influência junto aos burocratas e políticos responsáveis que buscam angariar apoio através dessas pressões e assim manter seus orçamentos e cargos. Esta é a principal estrutura deformante do processo de elaboração dos EIA. Aqueles que não estão presentes no processo decisório do jogo regulatório, como os atingidos, são os alvos das externalidades não mensuradas nesses estudos. Ao capturar os reguladores, através da interferência nos processos de definição dos Termos de Referências, os empreendedores têm canais e acesso aos burocratas e através de estudos prévios, por eles mesmos elaborados, fornecem informações que
o regulador aceita. As informações de outro grupo de interesse, como os atingidos por exemplo, são descartadas a priori.
Lacorte; Barbosa (1995) definem que o EIA/RIMA torna-se, na lógica de mercado, uma mercadoria adquirida pelo empreendedor, cujo objetivo é ter seu projeto aprovado pelos órgãos licenciadores. Neste jogo de interesse, o que ocorre é que as empresas de consultoria ambiental contratam profissionais de diversos seguimentos que tendem a elaborar o EIA/RIMA de tal forma que não seja inviabilizado o projeto dos respectivos contratantes. Este é um ponto que não é trivial. A regulação reza que deve ser apresentado no EIA, inclusive, alternativas de mudança locacional ou mesmo que este instrumento deixe clara a inviabilidade do empreendimento. Ora, se quem recruta os espertos para o estudo é o mesmo ente que paga, esse requisito regulatório não é sequer ventilado como opção no momento da elaboração do EIA.
Segundo informações prestadas pelo ministério público federal12houve no projeto da UHE Belo Monte, no estado do Pará, a liberação de uma “licença parcial” concedida pelo IBAMA para a instalação do canteiro de obras do empreendimento, sendo que, esta forma de licença não é concebida pela legislação. Esta e outras intervenções governamentais têm ignorado as leis e pesquisas acerca da viabilidade econômica, impactos socioambientais e sobre alternativas de geração energética.
O que vem ocorrendo no Brasil nos últimos anos é uma grande flexibilização das regulações ambientais, especialmente nos critérios de licenciamento ambientais, que acabam sendo subordinados ao timing dos investidores. As flexibilizações chegam a simular inclusive um processo de desregulação ambiental.
Exemplificando um caso ocorrido na UHE de Jirau e Santo Antônio na Bacia do Madeira foi verificado que houve um parecer técnico do IBAMA em 2007 que inviabilizava o EIA/RIMA destes projetos por falta de informações acerca dos impactos socioambientais decorrentes, no entanto, houve uma intervenção governamental que reabilitaram os estudos após uma série de despachos dentro do próprio órgão, tornando todas as insuficiências em condicionantes para serem realizadas a posteriori. Sendo uma perversão a potencialidade do licenciamento
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Em entrevista concedida ao Globo Natureza pelo Procurador da República do Estado do Pará Felícios Pontes Jr. em 15 de abril de 2011.
ambiental, como ferramenta de planejamento e como peça de compromisso social (NOVOA GARZON, 2008).
Isso mostra a judicialização como única via de questionamento da validade do EIA desses empreendimentos de grande magnitude nos impactos socioambientais, apontando lacunas e erros nos EIA/RIMAs que foram apresentados para que fosse autorizado o início dos projetos. Em 10 de março de 2014, em Rondônia, o MPF juntamente com o MPE, Defensoria pública da União, Defensoria Pública do Estado e Ordem dos Advogados do Brasil, obtiveram uma decisão liminar favorável em ação civil pública contra o IBAMA, a Energia Sustentável do Brasil S.A. (Usina de Jirau) e a Santo Antônio Energia (Usina de Santo Antônio). A Justiça Federal determinou que as UHE do Complexo Madeira devem fazer novos estudos sobre os impactos de suas barragens, além disso, devem ter a supervisão do IBAMA, IPHAN, ANA, DNIT, entre outros órgãos responsáveis.
Nos processos de judicialização as pressões e os grupos de interesse também buscam interferir nas decisões judiciais, operando na esfera das jurisdições regionais para tentar impedir que o Ministério Público, nas suas prerrogativas de atuação tenha efetividade. Um exemplo é o protocolamento do procedimento administrativo realizado pelo Ministério Público Federal da seção do Pará (ANEXO 1), que ainda no período dos trâmites referentes a concessão da LP de Belo Monte identificou irregularidades que deixava clara a captura da arena regulatória do setor hidrelétrico por grupos de interesse no recrutamento e na associação de empresas para a elaboração do EIA de Belo Monte:
Nesse passo, mostra-se incompatível e injustificicada predileção obscura por algumas empresas e com uma associação de uma empresa pública,
com o uso de recursos públicos, adotando-se cláusulas de
confidencialidade e permitindo o assenhoramento das informações a esses
entes privados. (MPF-Pa Procedimento Administrativo n.º
1.23.000.00366/2007-11)
O trecho do procedimento é emblemático quanto ao processo de captura que se realiza na elaboração dos EIA. É importante notar como o Ministério Público retoma a questão dos fluxos informacionais resultante do EIA como elemento central do documento. Nessa perspectiva, um elemento que torna complexa a dinâmica desses processos é a informação resultante dos EIA e sua apropriação. Tomando- se como que o EIA ao subdimensionar os impactos através da manipulação das
escalas da Bacia-Hidrográfica produz uma informação eivada de imprecisões é evidente que o processo decisório resultante dessa dinâmica é pernicioso no tocante as externalidades negativas do empreendimento que não serão compensadas.
Diante do que foi exposto, fica notório a fragilidade nos licenciamentos ambientais dos grandes empreendimentos, visto que, as empresas interessadas ao financiar os estudos atuam nas duas pontas de elaboração do mesmo. No recrutamento dos espertos é que bancam os estudos, logo, querem que os resultados sejam benéficos às mesmas, levando a inconsistências da regulação ambiental do ponto de vista procedimental. Em estudos de impacto ambiental como o do Complexo Madeira, por exemplo, foram subdimensionados os impactos socioambientais, através da omissão do caráter transfronteiriço da bacia, para que o empreendimento parecesse atrativo do ponto de vista financeiro e de sustentabilidade.
3 CARACTERÍSTICAS HIDROLÓGICAS E SÓCIO-AMBIENTAIS DAS BACIAS