Para a apuração do cumprimento de limite imposto pela lei é preciso ter claro que tipo de despesa se caracteriza como despesa de pessoal. Para isso a LRF assim definiu:
Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o
somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência. § 1o Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como "Outras Despesas de Pessoal".
§ 2o A despesa total com pessoal será apurada
somando-se a realizada no mês em referência com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competência. (Brasil, 2000 – LRF, art. 18)
De acordo com Toledo Jr. e Rossi (2005, p. 152), ainda que a fim de se evitar interpretações diversas, o legislador não poupou esforços em apresentar no artigo 18 da LRF extensa lista de despesas tidas como pessoal. Neste sentido observam que:
Tal qual já se fazia na Lei nº 96/99, a LRF entende como despesa de pessoal os subsídios pagos a titulares de mandatos eletivos, Prefeitos ou Vereadores. Põe-se fim à polêmica de que a remuneração dos agentes políticos não integra o gasto de pessoal, pois que esses não são, estrito senso, servidores públicos. (TOLEDO JR. e ROSSI, 2005, p. 153)
Toledo Jr. e Rossi (2005, p. 161), “consoante estruturação da Portaria Interministerial nº 163, de 2001, o dispêndio de pessoal considerará os empenhos havidos nos seguintes elementos de despesa:”
Quadro 4 – Composição da despesa com pessoal
Código Especificação
01 Aposentadorias
03 Pensões
04 Contratação por tempo determinado (cf. lei específica a que se refere o art. 37, IX da CF)
09 Salário-família de servidores estatutários
11 Vencimentos e vantagens fixas – pessoal civil (salário, adicionais, gratificações, pro-labore, 13º salário, etc.)
13 Obrigações patronais (FGTS, contribuições ao regime próprio de previdência, etc.)
16 Outras despesas variáveis (horas extras, substituições, etc.)
34 Outras despesas de pessoal decorrentes de contratos de terceirização (§1º do art. 18 da LRF)
91 Sentenças judiciais referentes a demandas trabalhistas 92 Despesas de exercícios anteriores relativas a pessoal 94 Indenizações e restituições trabalhistas
Fonte: Toledo Jr. e Rossi, 2005, p. 161
Em que pese às especificações do artigo 18 da LRF acerca das parcelas que compõem o total das despesas com pessoal para fins de limite de tais gastos pela Administração Pública, dúvidas persistem, levando alguns Tribunais de Contas a elucidar tais questionamentos, a exemplo, citam-se decisões dos Tribunais de Contas dos Estados de Santa Catarina e Rio Grande do Sul:
Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, prejulgado nº 0978 (SANTA CATARINA, 2001):
TCE/SC Prejulgado nº 0978. Os atos que conferem direitos aos servidores à percepção de adicionais por tempo de serviço e progressões funcionais horizontais na tabela de vencimentos do quadro de cargos e vencimentos do Poder ou órgão, decorrentes de aplicação de leis aprovadas antes do início da vigência da LRF, não constituem concessão de novas vantagens, não estando sujeitos à disciplina dos arts. 16, 17 e 21, I da Lei Complementar nº 101/00, porquanto ressalvados pelo inciso I do parágrafo único do art. 22 da LRF, porque se tratam de atos decorrentes de determinação legal.
do transcurso do tempo no exercício do cargo (ex facto temporis), que se agregam ao vencimento, amparadas na legislação vigente antes da edição da LRF, como os adicionais por tempo de serviço e progressões funcionais horizontais anuais na escala de vencimentos (de uma referência salarial para a imediatamente seguinte), não poderão ser negadas, suspensas ou suprimidas por ato do titular do Poder ou órgão, ainda que as despesas totais com pessoal sejam superiores aos limites previstos na LRF, pois se constituem direitos do ocupante do cargo, somente podendo ser extintas ou suspensas mediante nova lei de mesma hierarquia daquela que instituiu a vantagem.
A nomeação de servidores para cargos efetivos, cargos em comissão e funções gratificadas, contratação em caráter temporário ou a qualquer título, estão vedadas quando as despesas totais com pessoal do Poder ou órgão estejam acima dos limites previstos no art. 22, parágrafo único, da LC 101/00 (acima de 95% dos limites estabelecidos no art. 20), salvo para reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores nas áreas de educação, saúde e segurança. Também serão nulos os atos (art. 21 da LC 101/00) quando representarem aumento de despesas sem atendimento aos requisitos dos arts. 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal, ainda que dentro dos limites legais.
Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul - Informação 043/2001 – Processo 9.642-02.00/00-7 (RIO GRANDE DO SUL, 2001):
No que tange ao questionamento envolvendo a Lei de Responsabilidade Fiscal, acolhendo o Parecer do Auditor Substituto de Conselheiro Cesar Santolim, entendo que: a) relativamente às despesas com as pensões, o contido nos subitem 3.1 da informação nº 43/2001 encontra-se consentâneo com o externado no Voto atinente ao mencionado processo nº 6774-02.00/00-4, no qual já havia sido firmado o entendimento no sentido que "dos limites de despesa com pessoal, de que
trata a Lei Complementar nº 101/2000, deve ser excluído daqueles limites as despesas com pensões, eis que, sua inclusão não encontra supedâneo no art. 169 da Carta Federal". (Grifei.) b) o contido nos subitens 3.2 e 3.3 da citada informação nº 43/2001, esclarecerão o consulente em sua tomada de decisão. Aduzo, nos termos do consignado no Parecer nº 51/2001, da lavra da Auditora Substituta de Conselheiro Rosane Heineck Schmitt, acolhido por este Colegiado em 01-08-2001, que o valor pago com "auxílio- funeral, por tratar-se de despesas com seguridade social, de caráter eventual" não é "incluível no caput do art. 18 LRF".
Como se percebe pela leitura das decisões expostas, apesar do artigo 18 da LRF definir as parcelas que compõem a despesas de pessoal, para fins de limite, persistem dúvidas acerca de sua composição, o que direciona aos Tribunais de Contas a emissão de entendimentos acerca do tema.
2.6 Limites com Gastos de Pessoal na Administração Pública à luz