Rappel anatomique et physiologique :

A política externa brasileira compreendida entre 2003 e 2010, sob a administração de Luiz Inácio Lula da Silva são caracterizadas como governos pós-neoliberais. Parte-se da premissa de que houve mudanças e inflexões na condução da política externa brasileira durante os governos de Lula da Silva, compostas por momentos de continuidade e ressignificação do papel desempenhado pelo Estado brasileiro na América do Sul e os objetivos nacionais de desenvolvimento e inserção internacional, em relação ao modelo político praticado pelos governos neoliberais de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002).

Identificaram-se nos governos pós-neoliberais brasileiros a internalização do modelo político desenvolvimentista47 (1930-1989) (CERVO, 2008; 2015), com ênfase nos governos de Getúlio Vargas, Jânio Quadros, João Goulart e Ernesto Geisel, períodos em que a política externa foi caracterizada como “Equidistância Pragmática”, “Política Externa Independente” e 47 Dentre os intelectuais que influenciaram o modelo desenvolvimentista, no qual foi continuado em perspectiva histórica pelos pós-neoliberais, destacam-se os pensamentos de: Raúl Prebish, Celso Furtado, Aldo Ferrer, Helio Jaguaribe, Roberto Lavagna, Mario Rapoport, Osvaldo Sunkel, Paulo Vizentini e Raúl Bernal-Meza (CERVO, 2008; VIGEVANI, 2015).

“Pragmatismo Responsável”, respectivamente (VIGEVANI, 2015). Em SADER (2013) e CERVO (2008; 2015), observam-se os caminhos predominantes que os governos pós- neoliberais tomaram neste marco temporal: 1) Priorizam-se as políticas sociais e não o ajuste fiscal; 2) Priorizam-se os processos de integração regional e as coalizões Sul-Sul e não os tratados de livre comércio com os Estados Unidos; 3) Prioriza-se o papel do Estado como indutor do crescimento econômico e da distribuição de renda, em vez do Estado mínimo e da centralidade do mercado. O Capítulo 3 tratará da análise paradigmática entre estes períodos. No momento, apresenta-se a política externa conduzida na administração de Lula da Silva.

Pode-se destacar a participação brasileira nessa ordem internacional em transformação a partir de algumas continuidades referentes aos governos neoliberais dos anos 1990, como o respeito ao multilateralismo e a participação brasileira nos foros multilaterais das quais se presenciava a inserção de novos temas à agenda internacional como direitos humanos, meio- ambiente, segurança internacional, livre comércio, entre outros. O país ganhou notória legitimidade internacional ao se engajar fortemente nos foros multilaterais e contribuir para fortalecer a voz dos países do Sul Global por reformas mais democráticas das instituições político-financeiras internacionais. A preservação da autonomia foi outro importante traço mantido pelos governos pós-neoliberais, no entanto, LEITE (2011) afirma que nos anos 1990, o princípio da autonomia implicava uma “distância qualificada”, no qual o país adotava posições mais defensivas como forma de não alinhar-se com as grandes potências e de maneira a não comprometer a livre atuação de sua política externa.

Nos governos pós-neoliberais verificou-se uma posição oposta, no qual o Brasil passou a contribuir intensamente nos temas globais, visando um quadro de mudanças nas organizações multilaterais por não representarem mais a realidade internacional e o contexto do Pós-Guerra Fria. Para isso, aprofundou-se nas relações com os países do Sul Global mediante um cenário de multipolaridade econômica, como Índia, China, África do Sul e Rússia, assim como os países sul-americanos e alguns países do Norte, como Japão e Alemanha. O Brasil é interpretado como um ator importante para a consolidação dos novos regimes internacionais. O regionalismo é outro aspecto de continuidade na política externa brasileira dos governos de Lula da Silva, porém como é analisado por esta pesquisa, ganha contornos diferentes em suas práticas políticas, afastando-se do modelo neoliberal dos anos 1990 ao priorizar a condução do Estado na busca pelo desenvolvimento regional, reforçando aspectos políticos, econômicos e sociais ao processo de integração sul-americano.

Outro ponto em que se identifica uma continuidade política refere-se à estabilização econômica do país. Como resultado das condicionalidades políticas recomendadas pelo

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Consenso de Washington nos início dos anos 1990, o governo brasileiro adotou medidas de abertura comercial, resultando em déficits comerciais e dificuldades para fechar o balanço de pagamentos. Nesse sentido, o governo de FHC priorizou as relações com países desenvolvidos, principalmente, os Estados Unidos, a Comunidade Europeia e o Japão como forma de angariar capitais, investimentos e tecnologias, assim como a abertura de mercados na América do Sul. Por outro lado, os governos de Lula promoveram ajustes macro e microeconômicos na política monetária e concentrou-se na diversificação das parcerias internacionais do país, sobretudo a partir das relações Sul-Sul.

A continuidade da diplomacia presidencial com o objetivo de projetar a imagem internacional do Brasil foi utilizada fortemente pelo Presidente Lula, que se aproveitou das experiências internacionais à frente do Partido dos Trabalhadores (PT) e de um perfil de liderança carismática para intensificar a busca dos objetivos da política externa brasileira. Na percepção de LIMA (2005), a posição afirmativa do Brasil no sistema internacional foi fruto de uma profunda reflexão da conjuntura global e da realidade interna do país e não apenas o “voluntarismo” de um governo nacional de esquerda. Para ALMEIDA (2003) o posicionamento e as proposições do PT em relação à política externa brasileira evoluíram gradualmente ao longo dos anos, de maneira que não se diferenciavam dos princípios e valores consagrados da política externa brasileira. As reflexões construídas no âmbito partidário contribuíram para a mudança de ênfase da política externa brasileira, porém este pensamento, por si só, não representa a complexidade do processo de formulação de uma política de Estado, exercida de maneira a convergir os interesses nacionais e os compromissos históricos assumidos pela diplomacia brasileira à construção de capacidades estratégicas operacionais para se alcançar os objetivos de desenvolvimento e inserção internacional, diante de um mundo em transformação.

Em AMORIM (2009; 2011) nota-se que a política externa brasileira do Governo Lula esteve entremeada nos assuntos como a Rodada de Doha da OMC, a reforma do Conselho de Segurança das Nações Unidas, a revogação da suspensão de Cuba da OEA, a Declaração de Teerã, o processo de paz no Oriente Médio, a campanha mundial de combate à fome e à pobreza, baseando-se na experiência interna do programa Fome Zero, assim como na condução dos esforços para o fortalecimento do processo de integração regional sul-americano ao construir novos espaços de diálogo no âmbito do MERCOSUL, concentrando-se em temas relacionados à política social e participação cidadã, atribuindo novas institucionalidades ao escopo do MERCOSUL.

Ampliou-se a concertação política, econômica e comercial entre os países sul- americanos de modo a constituir um novo bloco regional nomeado, inicialmente por Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA), posteriormente, rebatizado como UNASUL, instituição intergovernamental que integra duas uniões aduaneiras existentes na região, o Mercosul e a Comunidade Andina de Nações (CAN), visando um contínuo processo de integração sul-americana. Empregou ênfase nas coalizões e cooperações Sul-Sul, na qual intensificou os projetos em torno da infraestrutura física da América do Sul, ampliou suas relações com a África e se articulou ao agrupamento de países emergentes dos BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul). Utilizou o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) como instrumento da política externa, no intuito de estimular o processo de internacionalização das empresas nacionais pelo mundo e a expansão do capital político e econômico brasileiro, concentrando-se no eixo do Sul Global.

Segundo SARAIVA (2011), a “diversificação das parcerias internacionais” foi a estratégia adotada pelo governo Lula na busca por maior autonomia do país e da própria América do Sul, contudo mantiveram-se as relações amistosas do Brasil com os Estados Unidos e a Europa. Sob a administração de Lula, o país retomou a vontade de ocupar um assento permanente no Conselho de Segurança da ONU, aumentou sua participação nas instituições financeiras multilaterais, contribuiu para a formatação do G-20 Comercial e colaborou para robustecer o G-20 Financeiro como principal foro para a cooperação econômica internacional, eclipsando a atuação do G-8.

Em consonância ao caminho do multilateralismo, o princípio da “Não-indiferença” foi instrumentalizado na diplomacia brasileira e amplamente utilizado nos continentes africano e latino-americano. A operacionalização do princípio se faz a partir do conceito de diplomacia solidária, a qual se acredita que “a minimização das desigualdades substanciais entre países é fundamental para o avanço geral” (AMORIM, 2011). Assim, o princípio da “Não-indiferença” consagrou-se como instrumento que alicerça a nova feição assumida pela política externa brasileira durante os governos de Lula e cria novas vias e perspectivas para a cooperação, como a atuação do Brasil no Haiti48 (SEITENFUS, ZANELLA e MARQUES, 2007).

A administração Lula da Silva priorizou sua atuação nos mesmos círculos concêntricos que o governo anterior, no entanto, mudou as orientações e ampliou tanto as agendas quanto o escopo de trabalho do Itamaraty. Ao retomar a busca pela autonomia, atribuiu maior

48 Em maio de 2004, o Brasil iniciou junto às Nações Unidas uma de suas mais intensas missões de paz, para restaurar a ordem no Haiti, após um período de insurgência, a Missão de Estabilização das Nações Unidas no Haiti (MINUSTAH).

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relevância ao multilateralismo e a uma direção universalista (VIGEVANI, 2015), que esteve associada à experimentação do modelo desenvolvimentista e foi adaptada ao atual contexto internacional. Esta posição delineou os novos rumos da política externa brasileira, empreendida no sentido “Ativa e Altiva”, segundo denominou o então Chanceler Celso Amorim, sem provocar maiores descontinuidades, ou seja, conferindo um aspecto de “mudança na continuidade” (LAFER, 1998) e contribuindo para a construção do capitalismo nacional com inclusão social. Conforme VIGEVANI e CEPALUNI (2007) salientam, os contextos, os líderes e as estratégias da política externa brasileira mudam, porém a busca pelo desenvolvimento, a defesa da soberania e a autonomia estarão sempre permeando os objetivos maiores da diplomacia brasileira.

2.4 Novos Tempos, Velhos Paradigmas: Os Rumos da Política Externa Brasileira