Feita essa necessária contextualização histórica acerca da ditadura militar e da transição política ocorrida no Brasil, passa-se a discorrer sobre as primeiras medidas de justiça de transição promovidas pelo Estado brasileiro, considerando-se como tal aquelas que foram adotadas no período compreendido entre a redemocratização ocorrida em 1985 e o momento que antecedeu a prolação da sentença da Corte Interamericana de Direitos Humanos proferida no caso Gomes Lund e outros Vs. Brasil, em 24 de novembro de 2010.
79 “No projeto foram previstas entrevistas com pessoas classificadas a partir de três categorias: (a) formuladores
de políticas públicas, integrantes dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário; (b) agentes pertencentes a entidades da sociedade civil (organizações não-governamentais, movimentos sociais, entidades de classe, por exemplo); (c) pessoas contempladas por tais políticas públicas na condição de familiares de mortos ou desaparecidos políticos, ou de pessoas que sofreram, simbólica ou fisicamente, violências praticadas pelos agentes estatais.” (SILVA, 2015, p.6)
A abordagem será feita em conformidade com os direitos relativos aos quatro eixos justransicionais mencionados no capítulo anterior, quais sejam: o direito à reparação, o direito à memória e à verdade, o direito à reforma das instituições e o direito à justiça.
Quanto ao direito à reparação, Torelly (2012) salienta que a Lei nº 6.683/1979, ao prever, em seu artigo 2º, a possibilidade dos servidores civis e militares perseguidos pelo regime militar requererem o retorno ao serviço e, em seu artigo 9º, a possibilidade de anistia aos membros de sindicatos e estudantes punidos em decorrência dos Atos Institucionais da ditadura, estabeleceu as primeiras bases para uma política reparatória a ser desenvolvida pelo Estado brasileiro, ainda que de alcance relativamente restrito e sujeito à discricionariedade do Governo Federal.
Ainda no campo normativo, aquele autor menciona o artigo 4º da Emenda Constitucional nº 26 de 1985, que convocou a Assembleia Nacional Constituinte de 1987, como um marco jurídico importante, porque, além de conferir status constitucional às previsões reparatórias da lei de anistia, acrescentou a possibilidade de promoção aos servidores aposentados compulsoriamente ou afastados de seus cargos, o que não era previsto na Lei nº 6.683/1979 (TORELLY, 2012).
A Constituição Federal de 1988, no artigo 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT):
[...] novamente referenda a ideia de anistia como reparação posta nas legislações anteriores [...], estendendo a possibilidade de reparação também ao setor privado, estabelecendo especificações para algumas categorias e ampliando o período de tempo a ser considerado para a reparação, qual seja “18 de setembro de 1946 até a data da promulgação da Constituição” (TORELLY, 2012, p.208)
Porém, ante a ausência de regulamentação infraconstitucional que estabelecesse os procedimentos necessários para que as reparações previstas na Constituição Federal se concretizassem, durante um longo período, que se estendeu de 1988 a 2002, foram bastante escassas as reparações concedidas pelo Estado brasileiro.
Naqueles anos, “alguns Ministérios e órgãos públicos passaram a criar Comissões para avaliar a pertinência jurídica de pedidos de reintegração ao trabalho e de reparação econômica diretamente baseados no artigo 8º do ADCT”, os quais, se aprovados, geravam “benefícios pagos a título de ‘aposentadoria excepcional’ pelo Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS)” (TORELLY, 2012, p.209).
O que fez com que o cenário se modificasse em 2002 foi o advento da Lei nº 10.559/2002, oriunda da conversão em lei da Medida Provisória nº 2.151/2001. O referido diploma legal regulamentou o art.8º do ADCT e tem por objetivo a reparação dos prejuízos
patrimoniais e extrapatrimoniais sofridos pelos perseguidos políticos em razão das várias circunstâncias a que foram submetidos durante a ditadura militar, como, por exemplo, “torturas, prisões arbitrárias, demissões, transferências de serviço por razões políticas, sequestros, compelimentos à clandestinidade e ao exílio, banimentos, expurgos estudantis, monitoramentos ilícitos, etc.” (SILVA FILHO; CASTRO, 2014, p.128).
É útil destacar a grande abrangência das reparações previstas na Lei nº 10.559/2002, tais como:
[...] direito à declaração de condição de anistiado político; direito à reparação econômica; direito à contagem – para todos os efeitos – do tempo em que o perseguido político foi obrigado a afastar-se de suas atividades profissionais, devido à punição ou ameaça de punição; direito à conclusão de curso interrompido por punição ou ao registro de diploma obtido em instituição de ensino fora do país; e direito à reintegração dos servidores públicos civis e dos empregados públicos. Como se pode notar, a Lei procurou trazer meios capazes de restabelecer as condições dos perseguidos políticos, tanto economicamente quanto simbolicamente80. (SILVA FILHO; CASTRO, 2014, p.128)
Ademais, também é necessário mencionar a criação da Lei nº 9.140/1995, que previu o dever do Estado brasileiro de localizar e identificar os restos mortais dos desaparecidos políticos e o direito de seus familiares a indenizações, e da Lei nº 12.260, de 21 de junho de 2010, que foi a primeira lei de reparação coletiva, a qual reconhece a responsabilidade do Estado brasileiro pela destruição da sede da União Nacional dos Estudantes (UNE) em 1964 e lhe impõe o dever de indenizá-la81 (TORELLY, 2012).
Embora um estudo acerca da efetividade das reparações previstas nas leis acima referidas desborde dos limites do presente trabalho, convém mencionar, a esse respeito, os resultados de uma pesquisa realizada por Abrão e Torelly (2011a) baseada em dados relativos às reparações realizadas até o ano de 2010.
Após verificar, por exemplo, que “até o ano de março de 2010, o valor total empenhado pelo Estado brasileiro no esforço de reparar os danos causados durante os anos de exceção girava na casa de 2,6 bilhões”, eles concluem que “é certeiro afirmar que o programa de reparações brasileiro encontra-se entre os mais robustos já empreendidos desde o final de segunda grande guerra” (ABRÃO; TORELLY, 2011a, p.493-494).
Fora isso, os pesquisadores também ressaltam que tal programa “[...] possui amplas interfaces sociais e mecanismos de reparação moral, atingindo tanto o âmbito da
80 Um importante exemplo de reparação simbólica é relatado por Torelly: “A partir de 2007, a Comissão de
Anistia do Ministério da Justiça passou a formalmente ‘pedir desculpas oficiais’ pelos erros cometidos pelo Estado consubstanciado no ato declaratório de anistia política” (2012, p.219).
81 O Governo Federal já realizou o pagamento da verba destinada à reconstrução da sede, sendo que a entrega da
reparação individual, quanto da reparação social, simbólica e coletiva”, o que faz com que sejam “raros os casos de vítimas de atos de arbítrio ou seus familiares que não sejam contempladas em alguma medida pelo programa” (ABRÃO; TORELLY, 2011a, p.511-512).
Por fim, eles também concluem que:
[...] por sua extensão no tempo e abrangência, o processo de reparação tornou-se o eixo estruturante da justiça de transição no Brasil, uma vez que é graças às atividades das duas comissões de reparação (motivada pela permanente mobilização social em torno do tema tida desde a Constituição de 1988) que as outras medidas da justiça de transição se estruturaram: o reconhecimento do direito à memória e à verdade (que adquire valor legal no decreto do III Plano Nacional de Direitos Humanos), a criação do banco de DNA dos familiares de desaparecidos políticos, as políticas públicas de memória e de reparação simbólica, o reconhecimento das violações de direitos humanos, que servem como base fática para atuais e futuras ações judiciais, etc. (ABRÃO; TORELLY, 2011a, p.512)
No tocante ao direito à memória e à verdade, ainda que as ações estatais mais expressivas tenham se desenvolvido a partir de 2011, através da Comissão Nacional da Verdade (CNV), algumas medidas muito significativas foram adotadas pelo Estado brasileiro no período sob análise.
Mas, antes de analisá-las, cumpre fazer menção a uma experiência pioneira que não foi executada por instituições estatais, o projeto Brasil: Nunca Mais. Trata-se de uma iniciativa da Arquidiocese de São Paulo que surgiu ainda no período da ditadura e que “analisou mais de um milhão e duzentas páginas de documentos e é, até hoje, fonte de pesquisa inesgotável e fonte de obra que tornou-se best seller nacional” (TORELLY, 2012, p.256). Segundo Sousa:
[...] Esse projeto, financiado pelo Conselho Mundial de Igrejas, xerocopiou todos os processos que estavam sob a guarda do Superior Tribunal Militar, em Brasília, e, em parte, foi publicado, em 1985, na forma de um livro que passou a ser referência sobre o terrorismo de Estado implantado pela ditadura militar brasileira. Esse livro quantificou e qualificou o processo de violência estatal com a publicação de depoimentos de milhares de homens e mulheres sobre as torturas sofridas e que haviam sido denunciadas pelos mesmos nos julgamentos aos quais foram submetidos à época. Logo após o lançamento do livro, a Arquidiocese de São Paulo lançou uma lista com os nomes de quatrocentos agentes do Estado que estavam diretamente envolvidos com as violências ocorridas. (2011, p.197)
A magnitude desse projeto e o fato dele ter sido protagonizado por pessoas e entidades da sociedade civil que oportunizaram o registro e a divulgação das falas das vítimas do regime autoritário, viabilizando, inclusive, o fortalecimento das mobilizações contrárias à ditadura, demonstra que se trata de uma típica prática participativa de “justiça de transição vinda de baixo”, conforme propõem Lundy e McGovern (2008).
Já o Estado brasileiro, por sua vez, demorou bastante tempo para adotar políticas de resgate da memória e da verdade acerca das violações de direitos humanos perpetradas no
período da ditadura militar, muito em razão de uma “estratégia de esquecimento” (TORELLY, 2012, p.266) que fazia parte da lógica da reconciliação e da pacificação que vigorou na última fase do regime autoritário.
A esse respeito, a lei nº 9.140/1995 é indubitavelmente um marco normativo importante, por ser “o primeiro passo em direção ao reconhecimento estatal acerca das mortes e desaparecimentos políticos” (SILVA, 2015, p.11), bem como por conter uma relação de 136 nomes de pessoas desaparecidas e a determinação de criação da Comissão Especial de Mortos e Desaparecidos Políticos (CEMDP), que tinha a atribuição de reconhecer pessoas desaparecidas não relacionadas no Anexo I da lei82 ou cujas circunstâncias da morte denotassem que foram vítimas da violência praticada pelo regime militar (SILVA, 2015).
Além disso, inobstante o fato do objetivo precípuo da lei ter sido a reparação econômica dos danos sofridos pelos familiares das vítimas de execuções sumárias e de desaparecimentos forçados83 e dela fazer menção explícita ao que denominou de “princípio de reconciliação e de pacificação nacional”84 (BRASIL, 1995), não se pode negar que o trabalho da CEMDP tem tido importante repercussão no eixo justransicional relativo ao direito à memória e à verdade, como se pode depreender dos comentários de Torelly acerca da contribuição da Comissão Especial para a efetivação daqueles direitos:
[...] Como resultado de seus trabalhos de reconhecimento, em 2007, a Comissão publicou o livro-relatório Direito à Memória e à Verdade [...]. Trata-se do primeiro documento oficial do Estado brasileiro a reconhecer a prática de torturas, assassinatos e desaparecimentos forçados enquanto prática sistemática durante os anos de ditadura [...]. Na mesma Secretaria de Direitos Humanos, com o mesmo nome do livro-relatório, mantém-se um projeto que inclui uma exposição fotográfica sobre o período da ditadura que percorre todo o país, bem como é gerida uma política pública de instalação de marcos públicos e obras artísticas alusivos a memória dos mortos e desaparecidos, consolidando na esfera pública a presença da lembrança daqueles que foram mortos pelo Estado de exceção (2012, p.257)
A Comissão de Anistia, criada em 2002, em virtude da Lei nº 10.559/2002, também teve o seu trabalho “originalmente focado exclusivamente na reparação”, mas “teve suas atribuições ampliadas por portaria ministerial em 2008, passando a igualmente promover
82 Após 11 anos de trabalho da CEMDP, foram acrescentados 339 nomes à listagem original (TORELLY, 2012). 83 Esta prioridade da lei foi bastante criticada pelos familiares das vítimas, como se vê no seguinte trecho do
relatório do projeto coordenado por Silva (2015, p.15): “Ainda que haja o reconhecimento, por parte dos nossos entrevistados, acerca do avanço que a lei nº 9.140 representou, persiste a crítica ao fato de o início do processo reparatório ter privilegiado sua dimensão econômica e não a da investigação e identificação dos mortos e desaparecidos: ‘Porque aí o governo do Fernando Henrique, ao invés de iniciar com a identificação e a questão da reparação –, que a gente não chama indenização, porque a ONU considera que é uma reparação, uma reparação econômica –, o Brasil, para dar um cala-boca para os familiares, começa pela reparação.’”
84 “Art. 2º A aplicação das disposições desta Lei e todos os seus efeitos orientar-se-ão pelo princípio de
reconciliação e de pacificação nacional, expresso na Lei nº 6.683, de 28 de agosto de 1979 - Lei de Anistia.” (BRASIL, 1995)
dois projetos de memória” (TORELLY, 2012, p.258). O primeiro deles, denominado “Caravanas da Anistia”, consistia em “levar o julgamento dos pedidos de anistia ao local onde ocorreram as perseguições” (TORELLY, 2012, p.258).
O outro corresponde à destinação de um acervo composto por cerca de 70 mil dossiês, que descrevem o funcionamento da repressão militar no Brasil, ao Memorial da Anistia Política do Brasil, “um centro de memória política que relatará a história da ditadura militar desde a perspectiva dos que foram perseguidos”85 (TORELLY, 2012, p.259).
Por último, resta mencionar como medida importante desse primeiro momento, a inclusão no terceiro Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3), de 2009, do eixo “Direito à Memória e à Verdade”, que tinha como diretrizes:
Reconhecimento da memória e da verdade como Direito Humano da cidadania e dever do Estado; [...] Preservação da memória histórica e a construção pública da verdade; e [...] Modernização da legislação relacionada com promoção do direito à memória e à verdade, fortalecendo a democracia (BRASIL, 2009)
Em relação ao direito à reforma das instituições, é inegável que o arranjo institucional inaugurado com o advento da Constituição Federal de 1988 e que as disposições constitucionais relativas às limitações à atuação dos agentes públicos e à preservação dos direitos fundamentais configuram medidas importantes de implementação desse direito, por conferirem um aparato institucional e normativo suficiente para impedir o advento de um novo regime de exceção no Brasil (TORELLY, 2012).
Porém, não se pode olvidar que esse pilar da justiça de transição também carece de medidas que impeçam a manutenção do poder nas mãos dos dirigentes do regime autoritário e de práticas autoritárias no interior das instituições.
Apesar de não ser possível realizar uma análise profunda desta questão neste trabalho, pode-se afirmar que a permanência da impunidade aos algozes da ditadura, aliada ao modelo “negociado” de transição democrática que ocorreu no país e da ausência de políticas pedagógicas que combatessem “o autoritarismo atualmente diluído nas instituições” (ABRÃO; RAMPIN; FONSECA, 2015, p.376) comprometem sensivelmente a realização integral do direito supracitado. São bastante esclarecedoras as palavras de Torelly:
No Brasil, o grande número de referências públicas elogiosas aos ditadores militares promove uma naturalização do autoritarismo. Em praticamente qualquer cidade do país é possível identificar homenagens a agentes locais e nacionais das forças de repressão e, ainda mais, um grande número de aparelhos urbanos e de infra-estrutura exibindo nome de agentes públicos que cometeram ou foram complacentes com graves violações aos direitos humanos. (TORELLY, 2012, p.261)
85 Segundo informações contidas no endereço eletrônico do Governo Federal, a construção do memorial tem
Essa conclusão também é corroborada por intrigantes fatos da biografia do major Sebastião Rodrigues de Moura, apelidado de “Curió”, que foi a principal liderança militar que esteve à frente dos massacres ocorridos na Guerrilha do Araguaia. Não bastando o fato de, até hoje, não ter recebido qualquer punição civil, administrativa ou penal pelos crimes que cometeu na região do Araguaia, ele se elegeu deputado federal após o fim da ditadura, ocupou o cargo de prefeito do município de Curionópolis-PA (assim batizado em sua homenagem) por dois mandatos (de 2000 a 2007) e ainda foi contemplado, a partir de abril de 2004, com um “soldo de general de brigada, duas patentes acima da posição que tinha quando foi para a reserva” (NOSSA, 2012, p.339).
Finalmente, no que diz respeito ao direito à justiça, o que se observa é que a lógica reconciliatória e pacificadora que prevaleceu no momento da distensão do regime ditatorial fez com que fossem bastante escassas as iniciativas estatais de punição dos militares, no período que antecedeu a prolação da sentença do caso Gomes Lund e outros Vs. Brasil.
Embora o Estado brasileiro tenha sido condenado a pagar indenizações decorrentes de violações de direitos humanos sofridas por opositores do regime militar em diversos casos, praticamente nenhuma condenação recaiu sobre os agentes perpetradores das violações, mesmo em sede de responsabilização civil, naquele primeiro momento.
Bernardi (2015), em sua tese de doutoramento, que contou com vasto acervo de entrevistas concedidas por vítimas e familiares das vítimas do regime militar, representantes de entidades que militam em busca da promoção dos direitos humanos e de juristas que lutaram e/ou ainda lutam contra as violações perpetradas pelos militares na ditadura, apresenta uma série de fatores que explicam a inércia desses atores no sentido de promover ações visando à punição dos agentes de Estado, no momento da transição do regime autoritário para a democracia.
Um primeiro elemento apontado por aquele autor é um isolamento dos familiares dos mortos e desaparecidos políticos, decorrente do surgimento, na década de 1980, de novas pautas oriundas de “diferentes segmentos marginalizados e com a temática dos direitos socioeconômicos” e que provocou uma “reorientação do foco dos grupos de direitos humanos para a defesa dos direitos da população carcerária pobre e de segmentos marginalizados”, enquanto que os primeiros “passaram a sofrer acusações dessas agrupações de que defenderiam apenas os direitos humanos de membros da elite” (BERNARDI, 2015, p.410- 411).
Bernardi também assevera que “os constrangimentos jurídico-políticos impostos pela legislação de anistia e pela continuidade da ditadura restringiam fortemente qualquer possibilidade de avanço nessa matéria” (2015, p.412), além do que havia uma pouca disposição dos advogados em tentar criar e defender teses jurídicas contestatórias à interpretação hegemônica que era dada à referida legislação. A esse respeito, convém transcrever fragmentos da entrevista concedida por Suzana Lisbôa86 à historiadora Janaina de Almeida Teles:
A posição dos familiares sempre foi de que os torturadores não podiam ser anistiados. Não podíamos aceitar que eles fossem anistiados, mas ficamos gritando sozinhos. Não tivemos apoio de ninguém. Ninguém nos procurou para se oferecer para ajudar nessa questão jurídica. Os advogados nos diziam que os crimes estavam prescritos e se reportavam ao que se passou a chamar de Lei Shibata, a qual determinava que o prazo para processar um profissional liberal por qualquer ato ilícito no exercício de uma função pública era de apenas 5 anos. Logo, não podíamos fazer nada. [...] Nossa luta sempre foi pela busca da verdade e da justiça. Lembro de manifestações que diziam que os torturadores não estavam anistiados pela lei, mas o que se dizia é que não adiantava fazer nada, porque os crimes estavam prescritos e nenhum juiz daria andamento a qualquer ação e, assim, os advogados não iniciavam nenhum processo. (TELES, 2005, p.166)
Maria Amélia de Almeida Teles87 e Criméia Alice Schmidt de Almeida88, em entrevistas concedidas a Bernardi, destacam a estigmatização que sofriam como um outro fator que prejudicava o apoio dos juristas à luta pela responsabilização dos agentes da repressão, como se vê abaixo:
De acordo com Criméia, “alguns advogados (...) achavam o seguinte, que o fato de ser da luta armada, a gente era, vamos dizer, bandido mesmo. (...) Então eu acho que isso nos punha muito na defensiva. Tanto que não tem ação criminal” (entrevista pessoal). Para Amelinha, a necessidade dos advogados de conservar uma boa articulação e imagem com o Estado poderia ser comprometida caso eles assumissem a defesa desse tipo de casos, associados à pecha do revanchismo, sem mencionar que, frente aos inúmeros óbices jurídicos colocados ao andamento dos processos, as chances de vitória eram poucas, o que afastava ainda mais os advogados dessa temática (Maria Amélia de Almeida Teles, entrevista pessoal). [...]
Ao relembrar esse período histórico, tanto Amelinha quanto Criméia se referem ainda a um episódio emblemático, quando pediram a um advogado de presos políticos e suposto defensor dos direitos humanos que buscasse a responsabilização penal dos agentes do Estado envolvidos com a morte de Carlos Nicolau Danielli, dirigente do PC do B, nas dependências do DOI-CODI (Destacamento de Operações de Informações - Centro de Operações de Defesa Interna) de São Paulo. Segundo Amelinha, “a primeira coisa que nós falamos foi o seguinte, vamos entrar com processo. Agora nós somos anistiados. Era final dos anos 79 para os anos 80. O cara [advogado] tinha até um escritório ali na Xavier de Toledo. E nós falamos