FACILITATEUR
- Participer au financement du projet - Communiquer sur le projet
- Mobiliser et coordonner les acteurs du territoire
- Mettre à disposition des données et des matériels (salles, espaces publics, outils, etc.)
- Relayer l’information auprès des acteurs du territoire - Représenter et donner une bonne image du projet COLLABORATEUR
- Devenir un partenaire dans la logique d’échanges des compétences sous forme de la SCIC ou d’un collectif d’acteurs
- Mettre en place de nouveaux services de sorte de compléter le projet de porteurs - Faire évoluer ensemble le projet (ex. contribution à la cartographie collaborative) UTILISATEUR
- Utiliser les services mis en place par les porteurs de projets (cartographie numérique, service d’autopartage,…) et devenir les premiers « clients »
Source : CGET (2017)
Contribuer à la « constitution d’écosystèmes pro-innovation sociale », formule utilisée par les auteurs du rapport, consiste à modifier l’environnement institutionnel et culturel pour qu’un porteur de projet puisse plus facilement développer son projet. C’est par exemple de lui créer un cadre facilitant le dialogue avec d’autres acteurs et le développement des partenariats ou des alliances pour accéder à des ressources diverses, de transformer les démarches administratives ou juridiques qui font obstacle au développement de l’initiative, ou de favoriser l’expérimentation.
Dans cette section, nous nous intéressons plus particulièrement aux manières dont les collectivités territoriales peuvent soutenir la création d’écosystèmes locaux favorables à
l’innovation sociale. Nous en distinguons notamment deux types de rôles que la collectivité peut jouer (figure 11) :
o soutien indirect aux initiatives en jouant le rôle de coordinateur : l’acteur public soutient les initiatives citoyennes en créant ou modifiant les dispositifs d’expérimentation et les processus administratifs, en facilitant la mise en réseau par l’intermédiation, et en favorisant la communication et valorisation de ces initiatives. o soutien direct par l’institutionnalisation des initiatives dans l’action publique :
l’acteur public collabore avec le porteur d’initiative pour élaborer de nouveaux services.
Figure 11. Rôles de la collectivité territoriale pour favoriser les initiatives citoyennes
Réalisée par Y. Taniguchi, TVES, 2018
1.3.3.1. Les rôles du coordinateur en faveur des initiatives citoyennes
Le premier rôle identifié est celui de médiateur. La collectivité territoriale peut faciliter la mise en réseau avec d’autres acteurs, notamment ceux avec qui le porteur de projet n’a pas l’habitude de travailler (service public, entreprise, acteurs nationaux, etc.). Lorsqu’une initiative est jeune et nouvelle (en termes de concept et de méthode employée), il n’est pas facile de faire comprendre à d’autres acteurs la valeur du projet. Or, si la collectivité y accorde une crédibilité, en montrant que le projet répond bien à des besoins de son territoire ou de la population, il est plus facile pour le porteur de projet de convaincre les autres acteurs
et les potentiels financeurs. Le premier rôle de la collectivité est dès lors de devenir un garant (non nécessairement financier) de la valeur de projet.
De même la collectivité peut faciliter la communication ou la valorisation du projet car elle a des moyens de communiquer d’une manière très large à la population locale via la presse locale, des évènements, ou ses partenaires. La communication du projet est en effet importante pour que le projet puisse élargir ses partenariats à l’échelle extra-locale. La collectivité peut également contribuer à cartographier et à rendre visibles diverses initiatives existantes sur le territoire : cela permet aux acteurs du territoire d’avoir une meilleure visibilité sur ce qui se passe sur le territoire et d’éviter que l’effort de chacun se disperse.
Ensuite, les cadres administratifs font parfois obstacles au développement de projets et peuvent être améliorés : la procédure de validation par l’administration est très lente ; les démarches de demande d’aides ou de financements sont complexes et « lourdes » ; les dispositifs de financements publics existants ne sont pas toujours adaptés aux demandes du porteur de projet, etc. La question autour du droit à l’expérimentation fait partie de ces débats. Aujourd’hui, les modes de financement habituels des projets (appels à projet, subventions, etc.) ne permettent pas d’expérimenter un projet rapidement et à court terme avec un petit budget. Ces droits à l’expérimentation doivent aussi prendre en compte le fait que le projet se développe dans l’aller-retour selon un processus de type essai/erreur/corrections : « la difficulté à expérimenter semble provenir des cadres trop normatifs des droits à l’expérimentation ainsi que du système d’évaluation qui ne prend pas en compte les résultats à long terme. Les droits à l’erreur doivent permettre aux acteurs d’expérimenter sans être évalués que par les résultats à court terme en prenant en compte des résultats attendus au-delà des indicateurs classiques » (CGET, 2017 : 40).
1.3.3.2. L’institutionnalisation des initiatives citoyennes
L’institutionnalisation des initiatives citoyennes par une collectivité territoriale signifie qu’une collectivité territoriale met en place un projet en s’inspirant d’un projet existant porté par un organisme public ou privé. L’avantage de la reprise par une collectivité est qu’elle permet de diffuser le projet auprès de l’ensemble de la population du territoire tandis que les structures privées n’ont pas toujours cette capacité à toucher tous les publics potentiels sur le territoire sans l’aide publique. La collectivité joue un rôle de légitimation du projet et ainsi peut faciliter sa diffusion auprès d’un grand nombre de publics potentiels et élargir les opportunités de bénéficier à l’ensemble de la population du territoire concerné.
Elle est également vectrice d’amélioration de services publics. Dans un contexte caractérisé à la fois par la crise financière, la pression croissante des besoins sociaux mal satisfaits, le secteur public est confronté à la nécessité de renouveler l’action et les services publics afin de mieux gérer les dépenses publiques et adapter l’offre aux besoins de la population. L’institutionnalisation renvoie aux processus de co-conception et coproduction de
services publics entre une multiplicité d’acteurs dont l’institution publique, dans le but d’améliorer les services (mieux cibler les besoins, favoriser l’accès aux services, réduire des dépenses publiques, etc.) et augmenter leurs impacts sociaux. Ainsi, l’intérêt croissant pour l’innovation de l’action publique s’explique aussi bien par le besoin d’augmenter l’efficacité économique et l’utilité sociale que par la quête d’attractivité territoriale pour attirer ou maintenir la population.
Cependant, l’institutionnalisation est difficile à déployer pour un grand nombre de projets compte tenu de la durée des processus d’adaptation et de validation. De plus, les opérations de traduction, d’établissement de consensus et de recherche de compromis entre le système de politiques publiques et le projet innovant peuvent largement modifier la forme initiale du projet. Il se peut alors que peu d’innovateurs soient attirés par ce modèle.
1.3.4. De nouvelles questions concernant l’action publique
Ces nouvelles formes de coopérations cherchent à renouveler la manière d’organiser les acteurs de sorte que les initiatives citoyennes puissent se développer. Cependant, la transition vers une nouvelle gouvernance demande des évolutions tant du côté d’acteur public que du côté des porteurs d’initiatives. Ainsi nous identifions un certain nombre de questions.
1.3.4.1. Les questions autour de la sélection des projets
Comme il est irréaliste de soutenir toutes les initiatives citoyennes, il est inévitable qu’un processus de sélection soit effectué. Comme le dit Bélanger (2007 : 419), « les innovations sociales qui se diffusent ne sont pas nécessairement les soi-disant meilleures pratiques, mais celles qui sont sélectionnées positivement par le type de relations sociales prédominant dans les organisations susceptibles d’en faire usage ». Mais sur quels critères cette sélection doit se baser ?
Comme le souligne la Commission Européenne, l’élaboration des mesures d’évaluation des projets socialement innovants devient un sujet d’importance accrue (BEPA, 2014 : 13). Selon son rapport, la difficulté d’évaluation relève d’une part de la portée étendue des objectifs de ces projets sociaux (plus les objectifs sont limités, plus il est facile d’évaluer les résultats), et d’autre part de la difficulté de quantifier les résultats (BEPA, 2014 : 23-24). Ainsi, l’évaluation basée essentiellement sur les résultats visibles peut poser plusieurs problèmes : l’évitement d’innovation et d’expérimentation pour obtenir de meilleurs résultats ; le manque de prise en compte des innovations positives dans le « processus » qui sont difficilement quantifiables ; le manque de prise en compte des potentialités d’impacts à long terme (Alix & Baudet, 2013).
Dans le contexte de rétraction budgétaire, le risque est de privilégier des solutions marchandes au détriment des solutions apportées par des collectifs d’acteurs locaux. Les solutions marchandes peuvent apparaître efficaces et moins coûteuses grâce aux économies d’échelle, mais peuvent exclure les problématiques sociales car« non solvables » et donc mises à l’écart de la logique du marché. Les collectifs d’acteurs locaux peuvent en revanche apporter des solutions par une démarche certes plus lente mais plus attentive aux impacts sociaux à long terme.
Quels sont alors les acteurs et processus qui peuvent être considérés comme légitimes pour faire le choix des projets ? Selon CGET (2017), il serait primordial de mettre en place les processus ouverts et démocratiques, impliquant des acteurs d’horizons divers. Cela permettrait de prendre en compte une diversité de besoins et d’enjeux. Ainsi, sa proposition consiste à « recenser et rendre visibles les besoins d’une manière très ouverte impliquant les acteurs le plus largement possible, par exemple à l’aide d’une plateforme open source. Ce panel élargi de partage de besoins permettrait de rendre compte des besoins divers et d’éviter l’exclusion. Ceci renvoie à des modalités de type cartographie interactive pour faciliter la détermination fine de besoins par exemple dans la gestion urbaine et le cadre de vie » (CGET, 2017).
1.3.4.2. Les questions autour de la transformation culturelle et fonctionnelle au
sein de l’institution publique
Si le rôle de l’acteur public est mis en cause dans les réflexions tant dans le milieu académique55 que dans le champ politique (notamment sous l’impulsion de la Commission
Européenne56), en pratique la difficulté de faire émerger une dynamique partenariale dans le
secteur public semble persister. L’enquête menée par le CGET (2017) a ainsi révélé deux types d’obstacles :
o le manque de culture collaborative dans le secteur public : les instances publiques ont tendance à considérer leur métier comme la gestion des services répartis par secteurs. Akim Oural (2015 : 38) souligne ainsi l’importance d’un « changement profond de la posture et de la culture des pouvoirs publics » au profit du développement de la « logique d’accompagnement des initiatives innovantes » ; o la difficulté de changer le fonctionnement des institutions publiques malgré la
volonté de certains agents à innover, soit à cause des règles empêchant une collaboration efficace avec les acteurs externes (procédures administratives lourdes,
55 Par exemple, le numéro spécial de la revue The innovation journal : the public sector innovation journal,
« Collaborative innovation in the public sector » vol. 17 (1), 2012.
réglementations, etc.) ou de l’héritage de modes de fonctionnement basé sur la sectorisation et la bureaucratie détournant la volonté de collaboration.
1.3.4.3. Les questions autour de la construction d’une relation horizontale
entre institutions publiques et porteurs de projet
Les relations entre institutions publiques et porteurs de projet sont mises en tension entre un partenariat horizontal permettant la coproduction et l’instrumentalisation (Petrella & Richez-Battesti, 2012). La construction d’une relation horizontale rencontre des obstacles tels que le manque de reconnaissance de la valeur du projet par l’institution publique et la méfiance des innovateurs vis-à-vis de l’institution publique (inefficacité du fonctionnement de l’institution publique, incapacité de comprendre les enjeux du projet, instrumentalisation dans la politique d’attractivité, etc.). L’émergence de lieux de partage tels que les laboratoires d’innovation territoriale vise à favoriser le dialogue entre ces deux mondes pour réduire la distance culturelle et cognitive.
Conclusion du chapitre 1 : les approches de l’innovation
sociale
Les politiques publiques d’innovation sociale se développent au moins selon trois schémas. D’abord, en tant que réponses à de nombreux problèmes socioéconomiques: la mise en place d’un nouveau fonctionnement et système d’acteurs qui favorisent la transversalité est nécessaire pour apporter des solutions d’une manière systématique et durable à ces problèmes complexes. Ensuite, l’innovation sociale rejoint les mutations au sein de l’action publique : l’intérêt croissant porté à la notion de bien commun et l’émergence de diverses formes de partenariat public-privé remettent en question les rôles de l’action publique. Enfin, la généralisation des outils numériques, l’émergence de nouveaux métiers autour du design et la montée des start-up ont conduit à l’éclatement des initiatives citoyennes soucieuses de leur utilité sociale : le développement de ces initiatives, susceptibles d’avoir des impacts sociaux et environnementaux positifs, qui sont néanmoins souvent fragiles, incite les acteurs à réfléchir sur la création d’écosystèmes territoriaux favorables à ces initiatives (grâce à une meilleure coordination, à la mise en place des dispositifs d’aide, etc.). A la convergence de ces différents enjeux, l’innovation sociale est liée à la transformation de gouvernance d’acteurs (figure 12).
Nous pouvons distinguer trois approches principales mises en œuvre par les politiques publiques d’innovation sociale : soutien à l’entrepreneuriat social, à l’innovation dans l’action publique et à la démarche de création d’écosystèmes territoriaux. Ces approches ne sont pas indépendantes l’une des autres, plutôt elles se complètent. Néanmoins, nous pouvons pointer la prédominance de l’approche entrepreneuriale qui consiste à aider les porteurs d’initiatives à accéder aux financements et à d’autres ressources facilitant l’accès au marché. Bien que de nombreuses initiatives entrepreneuriales sociales soient intéressantes, nous constatons l’implication très limitée des acteurs classiques d’intervention sociale ou socioculturelle tels que les centres sociaux ainsi que des habitants en difficulté tels que les ouvriers ou chômeurs de longue durée, alors que l’objectif même de l’innovation sociale est bien d’apporter des réponses aux défis socioéconomiques persistants.
Enfin, nous pouvons également nous interroger sur le niveau de prise en compte de l’importance de l’action collective. La démarche territoriale n’est pas absente dans cette approche : au contraire, des dispositifs d’aide aux entreprises sont mis en place le plus souvent à l’échelle régionale ; des entreprises sociales se développent de plus à partir des besoins locaux. Mais la question de « transformation » apparaît souvent obscure dans ces démarches. L’innovation sociale est liée aux changements structurels qui renvoient à l’émergence de nouveaux systèmes d’acteurs qui remettent en question les rôles de chaque partie-prenante dans une gouvernance. Comme nous l’avons vu dans le point 1.1, ces changements relationnels et institutionnels sont susceptibles de se produire via l’action
collective. L’approche centrée sur l’entrepreneuriat social n’entraîne-t-elle pas le risque de déplacer la question de la transformation sociale et de la gouvernance vers un simple soutien aux entreprises sociales ?
Dans le chapitre 2, nous étudions, en nous appuyant sur la littérature, d’autres démarches qui sont davantage centrées sur la transformation de gouvernance et du territoire afin d’identifier les leviers d’actions susceptibles de produire l’innovation sociale.
Figure 12. Politiques publiques d’innovation sociale
CHAPITRE 2. INNOVATION SOCIALE
TERRITORIALE
Introduction
Dans ce chapitre, nous nous intéressons aux démarches d’innovation sociale territoriale. A partir de plusieurs études, notamment celles du CRISES (Centre de Recherche en Innovations SocialES), nous visons à identifier les principales étapes et à schématiser les processus de transformation territoriale. Si l’innovation sociale territoriale se produit le plus souvent de manière spontanée, notre objectif ici est de réfléchir sur la manière de soutenir et accélérer la transformation et de proposer les leviers d’actions à mettre en place.
Le point 2.1 revient sur le contexte général de la remise en cause du modèle de développement territorial en faveur du développement endogène. Les inégalités territoriales et le déclin économique et démographique de certains territoires périphériques, qui restent un sujet vif d’aujourd’hui, remettent en cause la pertinence de la démarche descendante d’aménagement territorial. Le développement endogène, en revanche, valorise la capacité des acteurs et la prise d’initiative des citoyens, démarche commune avec l’innovation sociale.
Dans le point 2.2, nous distinguons les caractéristiques principales de l’innovation sociale territoriale ainsi que deux leviers d’actions qui peuvent soutenir cette dynamique territoriale. Chacun des leviers sera ensuite détaillé en précisant les termes, et en identifiant de potentiels obstacles.
Enfin, le point 2.3 est consacré à l’analyse de trois approches territoriales selon leur potentiel à favoriser l’innovation sociale territoriale définie dans le point 2.2.
2.1. Innovation sociale et développement territorial
La prise en compte des inégalités territoriales a favorisé depuis les années 1980 les réflexions sur le développement endogène. Dans la pensée du développement endogène, la spécificité territoriale en termes de culture, d’histoire, de relationnels, est considérée comme une ressource de développement pour le territoire. La capacité de coordination de ces différentes ressources devient alors un facteur central du développement. Cependant, les études sur le développement endogène, fournies en grande partie par des exemples de territoires innovateurs, ont tendance à se concentrer sur les innovations technologiques des entreprises et sur le développement économique du territoire. L’idée d’innovation sociale territoriale, en revanche, permet de repenser les modes du développement territorial sur la base de satisfaction des besoins, y compris ceux des populations fragilisées, afin de renverser le cycle d’appauvrissement des territoires en déclin démographique et en forte difficulté économique.
2.1.1. La question des inégalités territoriales : un sujet vif dans la
société française d’aujourd’hui
La France connaît depuis les années 2000 une forte dynamique de métropolisation. La nouvelle économie centrée sur l’innovation et la connaissance a favorisé la concentration de ressources nécessaires à son développement (main-œuvre, services et infrastructures) sur les grands pôles urbains. Ainsi, selon l’étude publiée par France Stratégie en juillet 2016, « [l]es quinze aires urbaines de plus de 500 000 habitants que compte la France rassemblent aujourd’hui 40 % de la population et 55 % de la masse salariale. Elles représentent aussi plus de 50 % de l’activité économique et le PIB par habitant est en moyenne 50 % plus élevé dans les métropoles que dans le reste du pays. Le PIB de la métropole parisienne représente à lui seul environ un tiers du PIB français total » (France Stratégie, 2016).
Les inégalités se sont accentuées entre les métropoles en croissance et d’autres territoires qui ne bénéficient pas de cette nouvelle économie et qui sont marqués par la décroissance démographique avec le départ notamment de la population qualifiée. Ce sont par exemple les territoires de tradition industrielle qui continuent à subir des héritages de la désindustrialisation sans pour autant pouvoir renouveler leur dynamique économique, mais également les territoires qui connaissent plus récemment la hausse significative de chômage
telles que les villes moyennes en perte démographique ou la ruralité déconnectée de l’économie dominante57.
Nous pouvons relever trois types de territoires en affaiblissement :
o Les quartiers populaires des grandes aires urbaines : depuis la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine de 201458, 1296 quartiers sont désignés
prioritaires en France métropolitaine, rassemblant environ 4,8 millions d’habitants. Une grande majorité des quartiers prioritaires est située dans les grands pôles urbains : plus de 70% des quartiers prioritaires sont concentrés dans des unités urbaines de 200 000 habitants ou plus (ONPV, 2015). Ces quartiers cumulent de nombreuses difficultés telles que la progression du chômage et la précarité des populations, des fonctions urbaines peu diversifiées, la surreprésentation des emplois précaires, la dégradation des habitats, le manque d’attractivité et la mauvaise image, etc.
o Les territoires ruraux de (très) faible densité : ce sont des campagnes agricoles et industrielles ou des campagnes de la très faible densité, caractérisées par un fort enclavement et l’éloignement des centralités. Ces territoires sont généralement marqués par le vieillissement et la paupérisation des populations, la difficulté d’accès aux services alors que le besoin est fort, la faible couverture de réseaux Internet et la difficile accessibilité par le manque de transports en commun. Le sentiment d’abandon par les politiques publiques dans ces populations s’avère