et aux procédures d’octroi ou de refus
du droit d’asile
Compte tenu de l’imbrication entre la gestion des flux migratoires et la politique d’octroi du droit d’asile (voir supra parties 1 et 2), une meilleure coordination de l’action internationale des États membres et de l’UE doit être assurée, concernant aussi bien les demandeurs de protection internationale que les migrants dits « économiques ». Il est clair que la politique migratoire en géné- ral rétroagit sur la situation de l’asile. Si l’on veut soulager la voie de l’asile du report de charge qu’elle supporte aujourd’hui du fait de la réduction des autres voies légales d’immigration, donc garantir un fonctionnement normal des procédures d’octroi du droit d’asile, il sera nécessaire d’ouvrir un peu plus largement la voie de l’immigration économique, ainsi que celle de la migra- tion de formation (notamment la migration étudiante).
Cette politique européenne mieux intégrée devra compor- ter une articulation indispensable avec une coordination des politiques migratoires pour les personnes qui ne relèvent pas de la protection internationale, qu’il s’agisse de non-deman- deurs du droit d’asile ou de demandeurs déboutés par une autorité nationale.
Une telle politique intégrée est expressément prévue aux articles 78 et 79 du TFUE, le premier disposant que l’UE devra adopter des mesures comportant « le partenariat et la coopéra- tion avec des pays tiers pour gérer les flux de personnes demandant l’asile ou une protection subsidiaire ou temporaire » (article 78, 1, g), le second que « L’Union peut conclure avec des pays tiers des accords visant la réadmission, dans les pays d’origine ou de pro- venance, de ressortissants de pays tiers qui ne remplissent pas ou qui ne remplissent plus les conditions d’entrée, de présence ou de séjour sur le territoire de l’un des États membres » (article 79,3). Les institutions européennes doivent être dotées, en coordi- nation avec les États membres, des moyens et compétences nécessaires pour conduire et faire entrer dans les faits cette diplomatie de la migration.
La Commission sera chargée de négocier des accords avec les pays tiers principalement concernés, sur la base de mandats confiés par le Conseil. L’UE n’agira pas seule, mais deviendra, dans le cadre défini pour la politique extérieure et en recourant autant que nécessaire à des décisions à la majorité qualifiée :
• d’abord, le lieu d’échanges et de définition des objectifs à moyen terme de la politique migratoire ;
• ensuite, celui de la mise en œuvre de compétences mixtes, certaines relevant des États membres (octroi de visas, admis- sion au séjour, etc.), d’autres de l’UE (politique commerciale), d’autres étant déjà mixtes (aide au développement) ;
• enfin, celui de la vérification de l’efficacité des mesures déci- dées en commun par l’UE et ses États membres.
Ces négociations concerneront en premier lieu les accords de réadmission avec les pays d’origine, mobilisant différents outils, par exemple :
• un renforcement de l’aide au développement dans ses diffé- rentes composantes (éducation/formation, investissements, accords commerciaux préférentiels, etc.), dont une partie pourrait être subordonnée au respect de ces accords ;
• la conclusion ou l’extension d’accords commerciaux préfé- rentiels (avec la menace implicite de suspendre ou réduire, en cas de non-coopération, ceux qui existent et peuvent concerner des flux tout à fait essentiels à l’économie des pays considérés),
• l’assistance technique à la mise en place d’un État civil effi- cace : la politique de réadmission pourra passer, dans cer- tains cas, par une assistance massive à la fiabilisation des sys- tèmes administratifs des pays d’origine pour faciliter le retour, pourvu que les États concernés soient reconnus comme sûrs ; • une coopération technique pour un meilleur contrôle des
frontières extérieures des pays d’émigration.
En contrepartie, les pays d’origine coopératifs pourraient béné- ficier d’une politique de visas plus fluide, y compris touristiques. Les États membres seront en effet plus confiants s’ils ont des raisons de penser que le pays d’origine ne fera pas la sourde oreille à leurs demandes en cas de renvoi.
Proposition n° 7
S’agissant des pays de transit, conclure des accords de partena- riat pour faciliter un accueil des migrants respectueux de la dignité humaine, mettre en place des actions de formation et d’orienta- tion, et sécuriser le parcours des demandeurs d’asile vers l’Europe (procédure de réinstallation avec le HCR).
De même, pourrait être assurée une meilleure sécurisation des routes pour les demandeurs d’asile, notamment avec les États voi- sins des pays « émetteurs » de réfugiés (mise en place de filières d’accueil dans nos ambassades et consulats, là où cela apparaît souhaitable). Il conviendra, dans ce cadre, d’accroître les pro- grammes dits de « réinstallation » dont pourraient bénéficier des candidats à l’asile. Ces programmes prévoient le transfert, sur pro- position du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfu- giés et avec l’accord du pays de destination, de personnes ayant manifestement besoin d’une protection internationale, d’un pays tiers vers un État membre où elles seront admises et se verront octroyer un droit au séjour et tous les autres droits comparables à ceux accordés aux autres bénéficiaires d’une protection interna- tionale. Les autorités nationales des pays de l’UE pourraient, sur la base d’accords bilatéraux, débuter dans ces pays la procédure d’instruction des dossiers des demandeurs d’asile. Afin d’éviter de soulever des questions de souveraineté ou de complexifier le contrôle de légalité des décisions des représentants de ces auto- rités nationales européennes, il conviendrait, comme c’est le cas actuellement avec l’OFPRA, qu’elles ne procèdent qu’à des « pré-décisions », lesquelles devront être validées conformément au droit territorial de l’État membre concerné de l’Union.
Cette politique conduira également à la conclusion d’accords particuliers avec les pays de transit qui seraient intéressés, leur accordant une assistance pour un accueil des migrants, dans des conditions respectant la dignité humaine, et pour mettre en place une politique de formation et d’orientation à leur béné- fice, voire d’aide au retour.
Ces accords devront être assortis de la faculté, pour les représentants des autorités nationales des pays de l’UE, d’accé- der librement aux lieux de séjour des personnes, à la fois pour sécuriser les parcours des demandeurs d’asile et pour s’assurer
des conditions d’accueil et de suivi de tous les migrants. Ces pays de transit ne seront en aucun cas chargés de traiter les demandes d’asile au nom et pour le compte des États membres de l’UE. Comme indiqué supra (partie 2), une telle « externa- lisation » des obligations de protection internationale serait inconstitutionnelle dans de nombreux pays et, en tout cas, incompatible avec la Convention de Genève.