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Todos os fatores apontados nos sub-tópicos acima conseguem explicar diversos contornos da posição brasileira em agricultura entre 1986 e 1990, mas há sensíveis lacunas. A mais importante concentra-se na fonte de agência da posição brasileira: o Itamaraty não foi a unidade decisória que definiu e executou a posição do país em todas as etapas de negociação.

Isso não é novidade. Durante grande parte da Rodada Tóquio, a posição brasileira no tópico era definida pelo Grupo de Trabalho sobre Agricultura da Unidade

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O Brasil e a Rodada Uruguai. Divisão de Política Comercial (Itamaraty). 19 de novembro de 1987. PNB de 1983.00. Pasta XXVI.

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“Itamarati abalado com rejeição de Nogueira”. Correio Braziliense. 1 de julho de 1987; “Itamarati pode desistir de Nogueira”. Correio Braziliense. 4 de julho de 1987.

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Tel 1333. GATT. Rodada Uruguai. Reunião do TNC. Comentários. Agricultura. 19 de julho de 1988. Rolo 2683. Secreto. Telegramas recebidos do 2o semestre de 1988 de Delbragen.

de Negociação.456 Uma visão mais articulada dos antecedentes da posição brasileira na Rodada Tóquio, portanto, deveria considerar que a dificuldade do país em negociar produtos agrícolas relaciona-se, em grande medida, à relutância da CPA e da CACEX em participar do exercício de elaboração de uma lista de pedidos e ofertas adequada ao país. De acordo com relato do Itamaraty, não havia, nas reuniões do Grupo de Trabalho, “qualquer clima interno para a negociação de um ‘package’ limitado à área de produtos tropicais, mesmo que este pudesse incluir a oferta norte-americana sobre café solúvel e o atendimento aos pedidos brasileiros de melhoria de ofertas”.457

Ao analisar a Rodada Tóquio, também é visível como o chefe do posto em Genebra não tem a liberdade para formular a posição brasileira quando há constrangimentos no aparelho decisório em Brasília. Na época, George Maciel, representante do Brasil em Genebra, não compartilhava a posição da CPA e da CACEX. De acordo com o diplomata, a tese desses órgãos de que o Brasil só ponderaria a apresentação de pedidos específicos após a definição de medidas diferenciadas de tratamento especial levaria o Brasil a uma posição de isolamento, “pois os demais países [submeteriam] seus pedidos e [iniciariam] o processo de consultas entre si, independentemente da postura brasileira”. Além do mais, George Maciel entendia claramente como “o caráter bilateral e específico das negociações de agricultura e barreiras não-tarifárias particularmente não se presta a reivindicações de tratamento diferenciado de natureza global ou multilateral.”458 Mesmo tecendo essas considerações, o diplomata não conseguiu influir no processo decisório do GT de Agricultura, onde ocorria um nítido esvaziamento de perspectivas propositivas de acesso a mercados.

Se na Rodada Tóquio a posição brasileira em agricultura foi definida por um processo burocrático, com a participação de diversos órgãos, como foi, então, o processo decisório na Rodada Uruguai? Uma leitura atenta da documentação indica que não foi Paulo Nogueira Batista ou, muito menos, o Itamaraty que definiu exclusivamente a posição do Brasil em agricultura. A posição brasileira, na verdade, foi articulada ao longo das reuniões do Grupo Interministerial de Bens (GIB) e do Grupo

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Desptel 1208. GATT. NCM’s. Grupo de Agricultura. Reunião de 22 de setembro. Instruções. 19 de setembro de 1975. Rolo 2105. Confidencial. Telegramas expedidos em 1975 para Delbragen.

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Desptel 751. GATT. NCM’s. Grupo de Produtos Tropicais. Reunião de 30 de junho. Listas de ofertas dos EUA, CEE e Japão. Instruções. 24 de junho de 1976. Rolo 2112. Confidencial. Telegramas expedidos em 1976 para Delbragen. Meu grifo.

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Tel 2097. GATT. NCMs. Unidade de Negociação. Agricultura e medidas não-tarifárias. 9 de setembro de 1977. Rolo 2033. Confidencial. Telegramas recebidos em 1977 de Delbragen (004 a 2.856).

Interministerial de Serviços (GIS), contando com a participação ativa da iniciativa privada.459

Já quando passamos para a análise da posição brasileira no Grupo de Cairns, fica mais claro que não podemos reputar ao Itamaraty ou aos seus agentes a total responsabilidade na definição da posição brasileira, pois geralmente o Brasil era representado nas reuniões da coalizão pelo Ministro da Agricultura. Esse foi o caso da própria reunião em Cairns, quando a delegação brasileira foi chefiada pelo Ministro da Agricultura Íris Rezende, e integrada pelo Coordenador de Assuntos Internacionais do mesmo Ministério, o diplomata Pedro Paulo Pinto Assumpção, e pelo assessor do Ministro, Paulo Ernani Ortegal. Além desses três, o chefe da Divisão dos Produtos de Base do Itamaraty, Conselheiro Valdemar Carneiro Leão, também integrava a delegação brasileira. Não dá para saber o peso relativo dos diplomatas da delegação na atuação de Íris Rezende, mas, pelo fato de não terem sido realizadas reuniões preparatórias formais ou informais a nível de assessores, “nem mesmo para a discussão preliminar dos textos”, a posição do ministro talvez tenha sido mais pessoal. Um outro fator que corrobora a tese é que, por não haver tradução para português e só ter sido facultado aos ministros a palavra, Íris teve mais peso na determinação da posição brasileira. Assim, a tentativa de Íris Rezende de desvincular-se das teses dos países mais militantes, tendo extremo cuidado ao lutar para retirar da redação da declaração final qualquer referência ao tema de serviços e a possível nova rodada não necessariamente partiu do Palácio dos Arcos.460

É verdade que o Itamaraty em algumas ocasiões teve papel central para fixar o papel do país na coalizão, como ocorreu no encontro do grupo na Tailândia, em 1987, definida, inclusive, com grande participação dos diplomatas lotados em Genebra.461 No entanto, em momentos cruciais, percebemos Íris Rezende determinando o curso da posição brasileira na coalizão. Esse foi o caso III Reunião Ministerial do Grupo de

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“Empresários brasileiros não querem os serviços no GATT”. Gazeta Mercantil. 12 de setembro de 1986; “Inclusão de serviços no GATT ameaça soberania, diz estudo”. Folha de São Paulo. 13 de setembro de 1986; “Por que o Brasil se opõe à inclusão de serviços no GATT”. Gazeta Mercantil. 15 de setembro de 1986.

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Desptel 251. Para Brasemb Camberra. Agricultura. GATT. Reunião dos países exportadores de produtos agrícolas. Austrália. Resultado. 5 de setembro de 1986. Maço especial XCOI-EAGRI. Política de produtos agrícolas florestais e pesca. 1986-1987.

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Desptel 027. De Exteriores para Brasemb Bangkok. Reunião do Grupo de Cairns. Instruções. 6 de fevereiro de 1987. Maço especial XCOI-EAGRI. Política de produtos agrícolas florestais e pesca. 1986- 1987.

Cairns, em Bariloche, em fevereiro de 1988, quando Íris representou o Brasil.462 As teses do Ministério da Agricultura eram muito semelhantes às do Itamaraty: crítica ao protecionismo dos países ricos e demanda por tratamento especial e diferenciado.463 Nessa ocasião, Íris fez uma defesa estridente em torno dessas duas posições. Então, seria só uma coincidência, mera correlação, ou o Itamaraty estava informando o Ministro da Agricultura da posição brasileira? Pelas negociações durante 1988, percebe- se que, na verdade, a participação pessoal de Íris Rezende nos encontros do Grupo de Cairns é que guiava os contornos da posição brasileira em agricultura. Nos meses seguintes à participação de Íris na reunião de Bariloche, eram os elementos enunciados por ele que guiavam as instruções para os negociadores brasileiros em agricultura na Rodada Uruguai durante a maior parte de 1988.464

A dificuldade que o Itamaraty tinha em determinar a posição brasileira em agricultura fica maior na medida em que saímos da definição de agenda e caminhamos para a análise da posição do país no estágio de fórmulas. Nesse estágio, de acordo com Rubens Ricupero, o sucesso da posição do país dependeria “de um maior envolvimento dos órgãos internos, no sentido de fornecer subsídios técnicos aos negociadores brasileiros”. Ricupero identifica uma “ignorância factual” dos representantes do setor agrícola com relação às negociações do GATT e requisita um maior envolvimento do setor – tanto o produtivo quanto o acadêmico – “nas realidades das negociações.”465 A resposta do Itamaraty demonstra a concordância com a assertiva do diplomata. Observa- se aqui o aprofundamento do envolvimento do Ministério da Agricultura nas negociações.

No entanto, no momento em que se desejava avançar mais no tópico da agricultura, a delegação brasileira em Genebra era comunicada que qualquer compromisso assumido pelo Brasil deveria “ser submetido a um intenso processo de avaliação interna, entre órgãos do governo e setor privado”, não sendo possível discernir

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Desptel 291. GATT. Agricultura. Grupo de Cairns. Reunião Ministerial de Bariloche. Resultados. 15 de março de 1988. Rolo 2615. Confidencial. Despachos telegráficos do primeiro semestre de 1988 para Delbragen; “Íris faz crítica ao protecionismo” Correio Braziliense. 25 de fevereiro de 1988; “Íris condena ricos pelo protecionismo agrícola” Jornal de Brasília. 25 de fevereiro de 1988.

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Em dezembro de 1987, quando De Zeeuw visita o Brasil, em uma entrevista no Ministério da Agricultura, escutaria as razões pelas quais o Brasil demandava tanto tratamento especial e diferenciado na agricultura. Desptel 1512. GATT. Agricultura. Visita do Presidente do Grupo Negociador. Entrevista. 2 de dezembro de 1987. Rolo 2523. Confidencial. Telegramas expedidos no ano de 1987 para Delbragen.

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Desptel 726. GATT. Agricultura. Rodada Uruguai. Cairns. 10 de junho de 1988. Rolo 2615. Confidencial. Despachos telegráficos do primeiro semestre de 1988 para Delbragen.

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Tel 1333. GATT. Rodada Uruguai. Reunião do TNC. Comentários. Agricultura. 19 de julho de 1988. Rolo 2683. Secreto. Telegramas recebidos do 2o semestre de 1988 de Delbragen.

qual o rumo da posição brasileira de antemão. A posição brasileira era coordenada pelo Itamaraty conjuntamente com o Ministério da Agricultura e outros órgãos, dentro do grupo de negociação de agricultura do GIB.466

Se, desde o início da Rodada Uruguai, outros órgãos e até setores organizados da sociedade ajudavam a definir participação brasileira nas negociações agrícolas internacionais, temos que enfrentar um problema analiticamente bem mais sofisticado: por que eles não se mobilizaram contra a estratégia de subordinação ao tema de serviços? O que se vê, durante a maior parte do período que vai de 1986 a 1990, é o silêncio dos agricultores e um grande temor do Ministério da Agricultura em tornar a agricultura um tema mais importante para o país nas negociações. Isso não se limita à atuação de Íris Rezende, porque, em muitas ocasiões, técnicos de nível hierárquico mais baixo de outros órgãos pronunciavam-se em termos bem mais defensivos que o próprio Itamaraty, tendo grande impacto na determinação da posição externa do país.467

O que causa mais perplexidade, no entanto, é o fato de agentes do Itamaraty terem feito grandes iniciativas para o Brasil mudar a posição em agricultura, enquanto outros setores governamentais, inclusive o Ministério da Agricultura, barravam essa mudança. A explicação desse importante problema será provida nas próximas seções, quando se buscará demonstrar que os decisores da época não tinham a mesma visão de competitividade da agricultura brasileira que temos hoje. Havia, também, um quadro de instabilidade do setor na época, gerando dificuldades no exame do impacto de variáveis que influíam externa e internamente na economia agrícola brasileira (Barreto: 1985). Esse quadro de instabilidade afetava o que o realismo neoclássico chama de “avaliação” (assessment) que os decisores fazem sobre as mudanças objetivas na realidade (Friedberg: 1988, 290-1). É somente quando se analisa a forma pela qual o perfil de imprevisibilidade da agricultura era avaliado pela ampla gama de indivíduos do governo e da sociedade, principalmente se eram vinculados à administração de problemas de curto prazo, que entendemos as forças que impactaram na mudança da posição

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Desptel 785 (confidencial). GATT. Rodada Uruguai. Agricultura. Instruções. 12 de julho de 1990. Telegramas e despachos telegráficos (confidenciais e secretos) em 1990 para Delbragen. Caixa 32.

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Veja, por exemplo, nas reuniões interministeriais de setembro de 1989. Nessa época, o Itamaraty estava em franca ofensiva para fazer com que o país fosse mais ativo em agricultura nas negociações. Enquanto isso, o Secretário de Abastecimento e Preços do Ministério da Fazenda, Edgar de Abreu Cardoso, determinava uma posição bastante defensiva em agricultura. Desptel 978. Para Delbragen. Agricultura. GATT. Rodada Uruguai. Tratamento especial e diferenciado. Proposta brasileira. 15 de setembro de 1989. Maço especial XCOI-EAGRI. Política de produtos agrícolas florestais e pesca. 1988- 1990.

brasileira em agricultura na Rodada Uruguai.468 Nas próximas seções, serão analisadas mudanças cruciais do setor agrícola brasileiro e como as percepções de atores estratégicos de dentro e de fora do governo afetaram a transição da posição brasileira no tema agrícola da Rodada Uruguai.