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A integração econômica é um processo gradual, iniciado pela redução e eliminação de barreiras e obstáculos, principalmente de natureza tributária, no comércio recíproco entre os Estados Partes do tratado constitutivo respectivo, objetivando a livre concorrência entre produtores regionais. Em estágio mais avançado, procede-se à aproximação das diversidades de critérios e níveis de tributação interna dos Estados, notadamente quanto à estrutura relativa de preços e custos de bens e serviços, seja quanto à meta de livre circulação de pessoas e capitais, a partir da consolidação do mercado comum. No âmbito normativo do MERCOSUL, essas questões de ordem tributária foram disciplinadas de forma específica no artigo 1º do Tratado de Assunção, cujo texto enumera os propósitos do processo de integração regional e traça as medidas a serem aplicadas para sua consolidação. No campo da tributação, o dispositivo prevê a adoção das seguintes medidas: a supressão dos gravames aduaneiros no comércio entre os Estados Partes; a fixação de atributos comuns para os Estados Partes em seu comércio respectivo com Estados Terceiros, a partir do estabelecimento da TEC; a harmonização dos sistemas tributários como meio para lograr o objetivo da livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos, próprio da fase de mercado comum.

Para consolidação da fase de mercado comum, com a livre circulação dos fatores de produção, foi previsto um período de transição para adaptação dos Estados Partes aos objetivos da integração. No artigo 5º do Tratado de Assunção foram ainda previstos os instrumentos a serem empregados durante esse período. Dentre esses instrumentos, destaca-se o programa de liberação comercial, a partir do qual seria

estabelecida a zona de livre comércio do MERCOSUL39, com a eliminação dos gravames e restrições ao comércio recíproco entre os Estados Partes do tratado. O texto do dispositivo referiu-se ainda à formação da união aduaneira entre os Estados, a partir da instituição da TEC, uma vez consolidada a zona de livre comércio.

Adotando esses instrumentos, os Estados passaram a executar o progressivo, linear e automático programa de desgravação tarifária estabelecido, com a eliminação das tarifas de importação dentro das fronteiras da integração. Nessa primeira fase da integração, consistente na formação da zona de livre comércio, os Estados procederam à eliminação de restrições e gravames em seu comércio recíproco, termos que foram definidos no próprio texto do Tratado de Assunção, em seu Anexo I.

O Anexo I do Tratado de Assunção, em seu artigo 2º, definiu restrições como “qualquer medida de caráter administrativo, financeiro, cambial ou de qualquer natureza, mediante a qual um Estado Parte impeça ou dificulte, por decisão unilateral, o comércio recíproco”. Os gravames, que também deveriam ser eliminados na execução do programa de liberação comercial, por sua vez, consistem em “direitos aduaneiros e quaisquer outras medidas de efeito equivalente, sejam de caráter fiscal, monetário, cambial ou de qualquer natureza, que incidam sobre o comércio exterior”. Essa definição de gravame fora adotada desde a ALALC e refere-se aos direitos aduaneiros e quaisquer outros encargos.

Para a execução do programa de desgravação tarifária, foi previsto um regime de adequação, mediante o estabelecimento de listas de adequação com os produtos sensíveis de cada Estado Parte, que obedeceriam a programa distinto de eliminação de restrições e gravames. O tratado concedeu ainda tratamento privilegiado a Paraguai e Uruguai, que se submeteriam a prazos diferenciados e mais elásticos.

O programa de liberação comercial estabeleceu regras para determinação e prova da origem dos produtos que gozariam dos benefícios comerciais tarifários da integração regional. Essas regras, previstas no Anexo II do Tratado de Assunção, são essenciais à aplicação dos preceitos do tratado, evitando sonegação dos tributos incidentes na importação de produtos provenientes de Estados não integrantes do MERCOSUL.

Na segunda fase do processo de integração, os Estados Partes do MERCOSUL, em cumprimento aos propósitos fixados no artigo 1º do Tratado de Assunção, instituíram a

39 _{Edison Fernandes entende que não foi propriamente estabelecida no MERCOSUL uma zona de livre} comércio, haja vista que o texto do Tratado de Assunção previra desde o início o estabelecimento da TEC (2000).

TEC, instrumento disposto no artigo 5º do tratado, para ser aplicada na comercialização com Estados Terceiros, viabilizando a formação da união aduaneira.

Contudo, não foi adotada uma união aduaneira perfeita, haja vista a previsão de listas de exceções com produtos especificados pelos Estados Partes, em cuja comercialização extrazona é aplicado regime distinto da TEC, permitindo-se a utilização de medidas tarifárias exteriores diferentes daquelas referentes ao processo de integração regional. Como exemplo de produtos que foram submetidos a esse regime diferenciado, destacam-se os bens de informática, excluídos da TEC em função da baixa competitividade dos Estados Partes nesse setor e sua essencialidade na modernização dos fatores econômicos.

Na fase da união aduaneira, em função das listas de exceções, ainda há a necessidade de manutenção do regime geral de origem, necessário numa união aduaneira imperfeita, evitando fraudes e distorções no comércio internacional dos Estados Partes. No caso de uma união aduaneira perfeita, esse problema diminui, uma vez que todos os Estados aplicam a mesma TEC. Assim, ao entrar no bloco, o produto é gravado pela TEC e não mais será submetido a qualquer imposição tributária, podendo circular livremente sem a incidência de gravames e restrições.

No que concerne à aproximação dos sistemas tributários, último objetivo previsto no artigo 1º do Tratado de Assunção, já foram tomadas medidas para viabilizar a formação da zona de livre comércio e a consolidação da união aduaneira. Na implantação inicial do processo de integração, as medidas tendentes à harmonização tributária concentram-se na disciplina dos tributos incidentes sobre as importações. Somente nos degraus mais avançados de integração há a necessidade de também conciliar a tributação interna sobre a produção, circulação e consumo de bens e serviços e sobre a renda de pessoas físicas e jurídicas.

No MERCOSUL, a união aduaneira foi estabelecida pelo Protocolo de Ouro Preto, que lhe conferiu personalidade jurídica de direito internacional, para tornar viável a prática de uma política comercial unificada, atribuindo-lhe forte elemento de permanência e respeitabilidade.

A instituição da união aduaneira foi precedida de vasta discussão nos foros especializados, em cujo âmbito eram negociados os critérios para uniformizar estruturas econômicas tão assimétricas quanto as tarifas praticadas pelos Estados. Nessas negociações prevaleceu a hegemonia do Brasil, que conseguiu aproximar os demais ao seu perfil tarifário.

A união aduaneira trouxe significativas mudanças no perfil econômico do MERCOSUL. Na zona de livre comércio, com a liberação do comércio intrazona, viveu-se um aumento geral do volume de comércio nos Estados Partes; na união aduaneira, por sua vez, a elevação se deu no volume de investimentos, particularmente no território brasileiro, em função da escala ampliada do mercado.

A implementação desses mecanismos desenhou o modelo na política de comércio internacional dos integrantes do MERCOSUL, representando o compromisso com a integração regional em andamento e com a defesa conjunta dos interesses comuns dos atores desse processo, com reflexos nas relações recíprocas entre os respectivos Estados, os quais, a partir dessa sistemática, têm negociado em bloco com o resto do mundo, o que é necessário e conveniente. É necessário porque qualquer concessão realizada por um afetará os demais. Por outro lado, é também conveniente porque, conjuntamente, os Estados Partes do bloco têm maior peso negociador na política externa, considerando que o MERCOSUL está entre as quatro maiores economias do mundo, atrás apenas da União Européia, do NAFTA40 e do Japão.

Nesse sentido, o MERCOSUL pôde adquirir maturidade, solidez e respeitabilidade, passando a contar com uma estrutura jurídica de cunho regional, que lhe possibilita negociar de forma eficiente no cenário internacional, em defesa dos interesses comuns dos Estados Partes.

A instituição da união aduaneira e a conseqüente adoção da TEC estimularam a competitividade, sobretudo no Brasil, que se caracterizou historicamente por impor barreiras tarifárias elevadas aos produtos importados que ingressassem no seu mercado interno, buscando a proteção da produção nacional.

Nos demais Estados Partes, esse processo representou verdadeira mudança no sistema econômico, lenta, porém sólida. Uruguai e Paraguai, notadamente, poderão deixar de figurar no cenário internacional como meras plataformas de exportação, para atrair investimentos nos setores em que possam ser efetivamente competitivos. Por outro lado, para compensar a perda de competitividade com a elevação dos direitos de importação praticados, os quais, nesses Estados, vinham sendo fixados em patamares muito próximos de zero por cento, os produtos brasileiros começaram a neles ingressar sem qualquer barreira tarifária, em função da liberalização das tarifas no comércio intrazona. Assim,

40 _{O North American Free Trade Agreement (NAFTA) é a área de livre comércio da América do Norte, que} passou a vigorar em 01 de janeiro de 1994, unindo Canadá, Estados Unidos e México, consistente num acordo, cuja negociação perdurou por vários anos.

esses países poderão travar intensa concorrência econômica com os produtos brasileiros, fazendo com que não percam sua competitividade.

A união aduaneira instituída no âmbito do MERCOSUL é considerada imperfeita por ainda submeter-se ao regime de adequação previsto no Tratado de Assunção, com a apresentação pelos Estados Partes de listas de exceções contendo produtos e serviços que não se submetem à sistemática aduaneira comum. Seus avanços têm sido lentos em virtude das dificuldades dos Estados Partes de adotarem em seu direito interno a sistemática do MERCOSUL para o campo da tributação, pela carência de mecanismos comunitários para a sua estruturação.