Vers des réformes fonctionnelles et matérielles (compétences, moyens et gestion)

Des réformes fonctionnelles et matérielles (A) sont soit envisagées - c’est le cas des dotations et tout particulièrement de la DGF -, soit déjà lancées. Par ailleurs de nouvelles politiques et de nouveaux outils de proximité sont déployés (B).

A - La refonte des moyens au service des communes

Si la volonté de réformer les moyens au service des communes est claire, elle n’est pas forcément suivie d’effets. Décriée par les acteurs locaux, la répartition des dotations, DGF en tête, attend toujours une réforme globale (1). En revanche, la création d’une Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT), annoncée en début de mandat présidentiel, a connu un coup d’accélérateur cet été grâce à la promulgation de la loi relative à sa création (2). En outre, les efforts de rationalisation de l’action publique, via les mutualisations de personnels et de biens communaux et intercommunaux se poursuivent (3).

1 - Le cas des dotations

Dans un contexte de raréfaction des dotations et de hausses malvenues de la fiscalité locale, la répartition des dotations de l’échelon communal constitue un véritable enjeu. Et la source de dissensions dévoilées au grand jour.

L’acteur le plus virulent s’exprimant sur la répartition des dotations, notamment de la DGF, est probablement l’AMRF. Dans un communiqué de presse en date du 28 mars 2019, l’Association des maires ruraux de France (AMRF) dénonce une profonde inégalité : « Il existe bel et bien une dotation, dite forfaitaire, qui hiérarchise urbains et ruraux au profit des premiers (…) Il existe bel et bien une valeur deux fois supérieure en euros entre un habitant des villes et un habitant de village. Ce critère s’applique sur une somme équivalente au budget annuel du ministère de la Justice en 2019, 7,2 Md€. L’AMRF affirme que ces 7,2 Md€ (60 % des dotations aux communes votée à 11,9 Md€ cette année) se répartissent de manière inégalitaire au détriment du monde rural. Ceci depuis 40 exercices budgétaires annuels creusant année après année les écarts de développement et opposant les campagnes et les villes » 331. L’AMRF estime qu’il est versé, via la dotation forfaitaire, composante de la DGF, une somme comprise entre 64,46 euros à 128,93 euros par habitant d’une commune, au profit des territoires urbains recevant les sommes les plus élevées.

Pour rappel, le montant de la Dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes et groupements, composée de la dotation forfaitaire évoquée ci-dessus, de la dotation d’aménagement composée de la DGF des EPCI et des dotations de péréquation communales (DSU, DSR, DNP), s’élève à 18,3 milliards d’euros. « Aussi, l’AMRF affirme que les autres mécanismes de dotations au bloc communal (11,1 Md€) ne compensent que très partiellement cet écart voire parfois l’amplifie comme en attestent de très nombreux exemples. L’AMRF dénonce une autre inégalité : 43 % de plus pour la Dotation de solidarité urbaine par rapport à la Dotation de solidarité rurale ! »

. 332

En outre, l'écart de DSR entre communes rurales et bourgs centres s'est encore accru, dénonce l’AMRF : « la Dotation de Solidarité rurale (ou Dotation de Ségrégation Rurale) elle-

AMRF, « Égalité ruraux/urbains, les vrais chiffres - Dotation forfaitaire : mettre fin au scandale et considérer

331

urbains et ruraux à parité », 28 mars 2019. id.

même contient une hiérarchie entre ruraux puisque la part vraiment péréquatrice (3e _{part dite}

“cible”), la dotation est en moyenne de 16€/habitant alors que pour la part centralité (1re _{part dite}

“bourg centre”) elle est de 50 €/habitant ! » 333.

Le Directeur général de l’AMRF, Cédric Szabo, dresse un tableau sombre de la situation financière des communes : « On se souvient des lois de décentralisation de l’Acte I puis de l’Acte II. La commune a ainsi la capacité de présider aux destinées du territoire et ne plus être un exécutant du préfet. Parallèlement, des moyens, des dotations ont été prévues afin de lui donner des moyens. Or les dotations ont été gelées avant d’être diminuées. On a assisté au renforcement de l’intercommunalité au détriment de la commune. Elle a été affaiblie par l’intermédiaire, entre autres, de transferts de compétences voulues par le législateur, et par la baisse des dotations. Et ce, non pas au profit d’autres collectivités territoriales mais au profit d’EPCI dont la nature s’est métamorphosée. On a dévitalisé la commune pour lui substituer une supra-commune que constitue un EPCI » 334.

De son côté, l’ANEM (Association nationale des élus de montagne) milite pour faire reconnaître les charges propres aux collectivités montagnardes et rééquilibrer les critères d’attribution des dotations d’État à l’instar de la dotation « superficiaire » majorée et de la dotation de solidarité rurale (DSR) pour les communes de montagne, ainsi que pour une meilleure répartition de la DGF. Elle œuvre également pour que la réforme des concours de l’État renforce la péréquation en faveur des collectivités les plus démunies avec un juste retour pour les territoires à haute valeur environnementale.

« Si quelques avancées ont pu être constatées ces dernières années, nombre de chantiers demeurent d’actualité. En effet, la période actuelle nécessite une vigilance particulière concernant la mise en œuvre des différents mécanismes de péréquation horizontale récemment créés tels que le fonds de péréquation intercommunale et communale (FPIC), le fonds de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) des départements ainsi que les fonds de péréquation départementale et régionale de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) », estimait l’ANEM en 2015.

AMRF, « Égalité ruraux/urbains, les vrais chiffres - Dotation forfaitaire : mettre fin au scandale et considérer

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urbains et ruraux à parité », 28 mars 2019. Entretien en annexe.

Par l’intermédiaire de sa présidente, Annie Genevard, l’association mettait encore en garde, en novembre 2018, le gouvernement contre « les effets parfois contraires liés à l’inadaptation de certains mécanismes, accentuée par la montée en puissance du fonds au fil des années. C’est le cas de la référence au revenu des habitants pour calculer la contribution des communes alors que leur richesse n’est pas corrélée à celle des habitants. Pour neutraliser le caractère confiscatoire du FPIC dans certains cas, et œuvrer en faveur de la soutenabilité de celui-ci, les élus de montagne réclament une étude approfondie de son impact en zone touristique et en zone frontalière afin d’adapter la loi à la spécificité de l’économie montagnarde » 335.

Aussi, l’ANEM suggère d’exonérer de prélèvement les communes « pauvres » au sein d’intercommunalités contributrices au FPIC, cas qui serait fréquent en montagne. L’association en appelle également à un rééquilibrage des dispositifs de péréquation en faveur du monde rural et de la montagne en intégrant un critère de « densité » permettant de prendre en compte leurs équipements spécifiques et l’habitat dispersé. Elle souhaite de surcroît que soient pris en compte les dispositifs financiers de la population touristique, puisque, en montagne, les charges par habitant sont fortement majorées par rapport aux autres communes. Enfin, l’ANEM requiert l’interdiction de toute ponction sur la fiscalité locale quand le montant de la DGF n’est pas suffisant pour couvrir la contribution au redressement des finances publiques (CRFP).

Les dotations perçues par les communes ne sont nullement définitivement acquises. Elles évoluent selon le nombre d’habitants, le rattachement à un EPCI à fiscalité propre, l’enveloppe globale destinée au bloc communal et les politiques de péréquation et d’écrêtement. Difficile dans un tel contexte de prévoir une gestion saine des investissements. De la sorte, le sénateur Mathieu Darnaud propose de faire précéder toute réforme institutionnelle, fiscale ou financière relative au bloc communal par une étude d’impact sur les ressources de chaque commune et EPCI à fiscalité propre 336.

ANEM, « Loi de finances 2019 : les élus de la montagne mobilisés pour défendre leurs territoires », 23 novembre

335

2018.

DARNAUD (M.), Rapport d’information de la commission des lois constitutionelles, de législation, du suffrage

336

universel, du Règlement et d’administration générale (1) par la mission de contrôle de suivi des lois de réforme territoriale (2) sur la revitalisation de l’échelon communal, Sénat, Rapport, n°110, 7 novembre 2018, p. 28.

Ces missions pourraient être confiées aux entités encadrant et contrôlant les systèmes de dotations financières. Parmi celles-ci, le comité des finances locales, créé par la loi n°79-15 du 3 janvier 1979 et instituant la dotation globale de fonctionnement (DGF). Il est chargé de contrôler la répartition de la DGF (art. L. 1211-3 CGCT) et émet un avis sur le projet de dotation inscrit dans la loi de finances. Il peut également être consulté par le gouvernement sur tout projet de loi ou de règlement à caractère financier. Cette consultation devient obligatoire pour les décrets qui créent ou modifient une norme obligatoire, le comité devant se prononcer sur l’impact financier de la norme. La commission consultative d’évaluation des charges est une émanation du comité des finances locales qui est consultée sur le montant des compensations liées aux transferts de compétences. Quant à l’observatoire des finances locales, en vertu de l’article L.1211-4 du CGCT, il doit fournir au gouvernement et au Parlement les analyses nécessaires à l’élaboration des dispositions du projet de lois de finances et établit chaque année un rapport sur l’état des finances locales.

Une réforme de la DGF a été envisagée à maintes reprises. Plusieurs rapports ou propositions de loi ont vu le jour sans toutefois aboutir à une refonte générale. Devant intervenir en 2015 puis en 2016, enterrée puis de nouveau évoquée en novembre 2018, la réforme de la DGF se fait toujours attendre. « Face à ces évolutions, la dotation globale de fonctionnement (DGF) n’a pour sa part que peu évolué depuis sa dernière grande réforme en 2004 et 2005. Cette dotation étant construite sur une logique d’augmentation de l’enveloppe, le choix d’en faire le vecteur de la contribution au redressement des finances publiques (CRFP) a rendu indispensables des ajustements, notamment en 2015, lorsque les différentes composantes de la dotation forfaitaire ont été consolidées » 337.

Désormais les dotations de péréquation horizontale ou verticale semblent également être dans le viseurs des associations de communes et des maires. Chacun réclamant un système adapté à sa situation relevant de plusieurs critères : ruralité, zone de montagne, adhésion à tel ou tel EPCI, poids du tourisme, population défavorisée… Autrement dit, il semblerait que les régimes de répartition des dotations et de péréquation doivent êre modulés sur mesure. Un véritable travail d’orfèvre pour le législateur.

GUENÉ (C.) et RAYNAL (C.), Rapport d'information sur la réforme de la dotation globale de fonctionnement

337

Signe du dur labeur à venir en cas de réforme des systèmes de dotations et de péréquations, les sénateurs Charles Guéné et Claude Raynal évoquaient une période de 10 années de transition en vue de l’instauration d’un nouveau régime 338. « La nécessité de réformer la DGF demeure et le report annoncé de la réforme ne doit pas signifier son abandon, au risque de voir perdurer les injustices de la répartition actuelle de la DGF, qui deviennent d’autant moins soutenables que l’enveloppe des dotations diminue », concluaient-ils dans leur rapport 339. Et d’en appeler à des simulations pluriannuelles et à un travail complémentaire de calcul des indicateurs (potentiel fiscal financier, effort fiscal, coefficient d’intégration fiscale), jugé « imparfait » et à la redéfinition de la « population DGF ».

Le ministre chargé des collectivités territoriales, Sébastien Lecornu, a toutefois signifié que la réforme des dotations de l’État restait d’actualité, souhaitant même intégrer des indicateurs de performance permettant d’évaluer l’efficacité des dotations de péréquation 340. Lors de son audition le 4 juin 2019 à l’Assemblée nationale dans le cadre du « Printemps de l’évaluation », Sébastien Lecornu a également évoqué la création d’indicateurs verts, comme la part de dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) mobilisable pour la transition écologique. Cependant, aucun projet de loi n’a été rédigé à ce jour et aucun calendrier fixé.

Autre chantier d’envergure engagé par le gouvernement actuel : la création de l’Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT) sur laquelle repose des espoirs de réengagement de l’État, notamment en matière d’ingénierie.

2 - La création de l’Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT) : le réengagement de l’État dans les territoires ?

La création de l’Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT) a été annoncée par le Président de la République en juillet 2017 lors de la première Conférence nationale des territoires

GUENÉ (C.) et RAYNAL (C.), Op. cit., p. 67.

338

GUENÉ (C.) et RAYNAL (C.), Op. cit., p.79.

339

BEUREY (T.), « Dotations aux collectivités : le millésime 2019 à la loupe », Banque des Territoires, 11 juin 2019 -

340

(CNT). Après un rapport de préfiguration rédigé par le Commissaire général à l’égalité des territoires, Serge Morvan, et rendu public en avril 2018, le Gouvernement avait déposé devant le Sénat un amendement au projet de loi portant évolution du logement de l’aménagement et du numérique (ÉLAN) afin d’être habilité à légiférer par ordonnance en vue de créer l’ANCT. Cet amendement a toutefois été rejeté car intervenant trop tardivement. Suite au dépôt d’une proposition de loi le 2 octobre 2018, le sujet a été examiné par le Parlement. Le Sénat a « considérablement enrichi » 341 la proposition de loi, objet d’une procédure accélérée. La loi n°2019-753 portant création d’une Agence nationale de cohésion des territoires a finalement été promulguée le 25 juillet 2019.

L’ANCT « incarne le changement de méthode que nous souhaitons mettre en œuvre (…) Vous vous rappelez peut-être que c’est l’Association des maires de France (AMF) qui avait, à l’origine, par la voix de son président François Baroin, soumis cette idée au Président de la République. Elle naît d’une volonté de répondre aux territoires en difficulté, non seulement aux territoires les plus ruraux, mais aussi aux territoires urbains manquant de moyens. Au fond, nous manifestons ainsi une volonté de redynamiser les territoires en apportant de l’ingénierie de la part de l’État, que cette ingénierie soit technique ou financière », déclare Ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, Jacqueline Gourault 342.

Cette Agence comprendra trois pôles déjà existants : le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET), l’Agence du numérique et l’Établissement public d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA), qui est un opérateur de l’État. À partir de ces trois entités sera créée l’ANCT que pourront rejoindre d’autres opérateurs, tandis que d’autres encore passeront des conventions avec elle. C’est le cas, a-t-il déjà été annoncé, de l’Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU), du Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA), ou encore, de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME). L’ANCT se construira donc grâce à des entités actuellement opérationnelles. « Les salariés de l’EPARECA seront demain le bras armé MARTIN (D.) Rapport d’information sur la proposition de loi adoptée par le Sénat portant création d’une Agence

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nationale de la cohésion des territoires et sur la proposition de loi organique, adoptée par le Sénat, relative à la nomination du directeur général de l'Agence nationale de la cohésion des territoires, Rapports, n°1393 et 1394, 5 février 2019. p 5.

Audition de Madame Jacqueline GOURAULT, Ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les

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collectivités territoriales, Commission des affaires économiques, Compte-rendu n°22 du mercredi 26 janvier 2019, session ordinaire 2018-2019.

d’une ANCT capable de se projeter sur des territoires pour assurer la maîtrise d’ouvrage d’opérations lourdes. Bien sûr, le champ d’intervention pourrait être élargi à des locaux affectés aux services du public, à des tiers lieux susceptibles de compléter une programmation commerciale pour participer à l’animation urbaine, et nous travaillons à un amendement en ce sens (…) En clair, nous voulons préserver les missions de l’EPARECA, nous ne voulons pas les modifier » 343. La mise en œuvre de l’ANCT s’accompagnera ainsi de la dissolution de l’EPARECA et du transfert de ses personnels au sein de l’ANCT, ainsi que ceux de l’Agence du numérique et du CGET.

Auparavant, l’Assistance technique de l’État pour des raisons de solidarité et d’aménagement du territoire (ATESAT) permettait à l’État d’intervenir hors du cadre des marchés publics, c’est-à-dire dans le cadre dit de la solidarité. Créée par la loi n°2001-1168 du 11 décembre 2011 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier, dite loi « MURCEF », l’ATESAT s’adressait aux communes et collectivités ne disposant pas de moyens humains et financiers nécessaires à l’exercice de certaines compétences, notamment dans les domaines de la voirie, de l’aménagement ou de l’habitat. Une convention liant ces collectivités territoriales et le représentant de l’État encadrait l’intervention des services de l’État. Signe de l’importance des mission d’accompagnement de l’ATESAT, « On estime que sur la période 2010-2012, plus de 80% des communes éligibles et 33% des groupements éligibles étaient encore signataires d’une convention ATESAT » 344.

Toutefois, l’article 123 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a mis fin au dispositif de l’ATESAT au 31 décembre 2013, avec la possibilité résiduelle cependant de signer des conventions d’achèvement pour 2014 et 2015 au plus tard. Les départements se sont alors positionnés afin de prendre le relais de l’État, entraînant la création de plusieurs nouvelles agences techniques départementales (ATD). Mais à l’instar des autres collectivités, la contribution au redressement des finances publiques (CRFP) et l’augmentation des allocations de solidarité (AIS et RSA en tête) ont considérablement grevé les budgets des départements. En 2015, il existait toutefois 77 agences techniques départementales. Dans ce contexte, les EPCI ont également développé des missions d’assistance d’ingénierie.

Audition de Madame Jacqueline GOURAULT, Op. cit.

343

CARESCHE (C.), Egalité des territoires, logement et ville : Logement, in MARTIN (D.) Rapport d’information sur

344

la proposition de loi adoptée par le Sénat portant création d’une Agence nationale de la cohésion des territoires et sur la proposition de loi organique, adoptée par le Sénat, relative à la nomination du directeur général de l'Agence nationale de la cohésion des territoires, Rapports, n°1393 et 1394, 5 février 2019, p. 12.

L’ANCT vise à combler le déficit d’offres d’ingénierie persistant auprès des petites collectivités territoriales, les communes en tête. Prenant la forme d’un établissement public de l’État, l’ANCT devrait voir son champ de compétences centré sur les définitions de projets émanant des communes et EPCI. Elle n’a pas vocation à s’immiscer dans les projets pilotés par des pays, des PETR ou des EPCI disposant de leur propre ingénierie. Il ne lui incombera pas non plus a fortiori de mener des arbitrages entre projets concurrents.

Pourtant, selon Madame Jacqueline Gourault, l’ANCT aura la possibilité de déployer son action au-delà des « territoires institutionnels ». « Elle interviendra par exemple dans les pôles d’équilibre territoriaux et ruraux (PETR), peut-être aussi, de manière générale, dans le cadre de politiques comme territoires d’industrie, dont je vous ai parlé, dans le cadre de syndicats, ouverts ou fermés, et de toutes les collectivités locales » 345.

Les particularités et fragilités des territoires seront prises en compte dans l’accompagnement des projets par l’ANCT, dont les champs se porteront avant tout sur le maintien des services publics, la revitalisation des centres-villes et centres-bourgs, la transition écologique, la lutte contre le changement climatique et l’accès aux soins et au numérique. En écho à ce principe, le sénateur David Martin souhaite que « le principe d’un ciblage prioritaire des actions de l’ANCT, qui a été introduit lors des débats au Sénat, soit maintenu et développé pour faire apparaître explicitement les territoires qui présentent un déficit dans les différents secteurs de l’ingénierie en raison de leurs caractéristiques structurelles. Il en va ainsi des territoires sous-denses, des territoires insulaires, des territoires présentant un fort taux de pauvreté, des territoires dépourvus de pôles de centralité ou présentant des difficultés d’accès aux services publics ». 346 Soit bon nombre de territoires.

Le parlementaire en appelle également à une amélioration de l’accessibilité de différentes agences : ANRU (Agence nationale de rénovation urbaine), ADEME (Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie), ANAH (Agence nationale de l’habitat) et CEREMA (Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement), à leurs subventions et

Audition de Madame Jacqueline GOURAULT, Op. cit.

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MARTIN (D.), Op. cit., p. 14.