Réduire les écarts territoriaux par les CUCS : un mandat sans moyens

La politique de la ville a joué un rôle pionnier dans l’acculturation du « modèle français » à l’évaluation des politiques publiques. Si l’on additionne l’ensemble des évaluations conduites aux différents niveaux (national, régional, local) depuis le début des années 1980, cette politique peut se targuer d’un bilan impressionnant avec plusieurs centaines de rapports d’évaluation à son actif ! Mais le savoir ainsi constitué a presque toujours achoppé sur la question des impacts de la politique de la ville sur les quartiers et populations concernés. L’immense majorité de ces travaux ne traite dans le meilleur des cas que de ses effets sur l’action publique –coordination des interventions, mobilisation prioritaire des moyens (discrimination positive) et innovation– lesquels apparaissent extrêmement contrastés en fonction des sites et des périodes154_{. Cela explique sans doute que la politique de la ville soit l’objet de}

critiques récurrentes portant notamment sur l’incertitude persistante concernant son impact.

Cette critique était centrale dans le rapport particulier sur la politique de la ville qu’a publié la Cour des comptes en février 2002155_{. Ce document a exercé une influence particulière sur le cours de la politique}

de la ville, inspirant directement sa refondation opérée l’année suivante par la Loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er _{août 2003. Cette loi a mis en place les}

conditions d’une évaluation dans l'esprit de la LOLF, c'est-à-dire centrée sur la mesure de la réalisation d’objectifs. Comme le montre Renaud Epstein, tout a été fait pour rendre la politique de la ville évaluable, au point d’inverser la relation entre cette politique et son évaluation puisque ses finalités ont été redéfinies en fonction de l’exigence de mesure des résultats156_{. Inspirée de la National Strategy for}

Neighbourhood Renewal, lancée deux plus tôt au Royaume-Uni, la loi Borloo stipule ainsi que des

154 _{Voir Epstein R., Kirszbaum T., Synthèse nationale des évaluations à mi-parcours des contrats de ville 2000-2006,}

Rapport pour la Délégation interministérielle à la ville, 2005.

155 _{Cour des comptes (2002), La politique de la ville. Rapport public particulier, La Documentation française.}

156 _{Epstein R. (2010), « Des politiques publiques aux programmes : l’évaluation sauvée par la LOLF ? Les enseignements}

programmes d’actions fixent, pour chaque ZUS des objectifs de résultats chiffrés dans un nombre précis de domaines énumérés par la loi, ces programmes devant faire l’objet d’évaluations périodiques sur la base des indicateurs figurant dans son annexe 1. C’est dans cet esprit que la circulaire du 24 mai 2006 sur l’élaboration des CUCS a demandé que soient définis des critères d’évaluation dans la phase même de conception des contrats. Puis, la circulaire du 5 juillet 2007 est venue préciser que cette évaluation s’inscrivait « dans une logique de résultats et pas seulement dans une logique de compte- rendu de réalisations ».

Les CUCS sont ainsi tenus de faire la démonstration de leur utilité pour atteindre l’objectif désormais central de réduction des écarts entre les ZUS et les autres territoires. La loi Borloo affirme en effet que « la politique de la ville se justifie par l’objectif de réduction progressive des écarts constatés avec les autres villes ou quartiers, et de "retour au droit commun" ». Les CUCS sont donc appelés à renseigner les deux types d’indicateurs de résultats et de mise en œuvre spécifiés dans l’annexe de la loi. Le retour au droit commun dont il s’agit renvoie en fait à une double finalité : celle du retour des quartiers dans le droit commun, mesuré par les indicateurs de résultats portant sur les caractéristiques des territoires et de leurs habitants ; et celle du retour du droit commun dans les quartiers, mesuré par les indicateurs de mise en œuvre qui concernent cette fois l’effort public en faveur de ces quartiers et de leurs habitants. La manière dont les partenaires locaux de la politique de la ville articulent ces deux critères du succès de la politique menée va nous renseigner sur la nature des intentions locales : s’agit- il de changer les caractéristiques des territoires et de leur population et/ou de renforcer le capital individuel des habitants par une action publique plus équitable ?

Retour du droit commun ou retour dans le droit commun ?

La loi Borloo de 2003, les textes relatifs aux CUCS, puis le plan Espoir banlieues, se sont donné tout à la fois pour but d’en finir avec les « politiques qui ont abouti à concentrer les problèmes aux mêmes endroits »157 _{–soit un objectif relatif aux territoires et à leurs habitants– et celui d’en finir avec le}

traitement inégalitaire (au sens négatif) des quartiers par l’action publique –soit un objectif d’équité dans l’allocation des ressources publiques. La circulaire sur l’évaluation des CUCS reflète bien la tension entre ces deux finalités que sont la remise à la norme des quartiers et l’amélioration de bien-être de leurs habitants. Elle précise en effet que « les résultats recherchés s’apprécient en termes d’améliorations constatées au profit des territoires défavorisés et/ou de leurs habitants ». Ce « et/ou » rend compte –même si c’est peut-être de manière involontaire– de l’absence de convergence automatique, derrière l’objectif univoque en apparence de réduction des écarts territoriaux, entre l’évolution des territoires et l’évolution de la condition des habitants. En raison sans doute de cette ambiguïté sur la nature des écarts qu’il s’agit de réduire, les acteurs des municipalités comme de l’État sont très perplexes sur cette nouvelle méthodologie. Ces extraits d’entretien en témoignent :

« Je sais pas de quels écarts on parle » (municipalité, Bagneux)

« C’est un beau sujet de concours, mais ça ne me parle pas trop » (municipalité, Dreux) « C’est trop intello par rapport à nos tâches pratiques » (municipalité, Dreux)

« C’est un vrai sujet de dissertation ! J’ai un peu de mal. Déjà que l’on a du mal à définir ce qu’est la réduction des écarts, alors l’évaluer… » (État, Dreux)

« Ce n’est pas une notion que je perçois bien et qui guide mon action » (GIP, Grigny) « Je n’aime pas ces formulations à l’emporte-pièce » (GIP, Grigny)

« C’est une vraie question philosophique » (État, Lormont)

« Voilà encore une belle idée technocratique ! » (État, Marseille)

« On n’a pas réussi à trouver la bonne traduction méthodologique de ce concept politique » (municipalité, Marseille)

« J’ai du mal à l’interpréter » (État, Marseille)

« Je suis sidéré par ce vocabulaire qui n’est défini nulle, et que tout le monde fait semblant de comprendre d’un air pénétré » (municipalité, Meaux)

Les acteurs s’interrogent en particulier sur les échelles de référence les plus pertinentes. Pour certains, la finalité de réduction des écarts prendrait surtout son sens à l’échelle municipale ou de l’agglomération (par exemple à Lormont, Lyon, Marseille ou Meaux), alors que pour d’autres (notamment à Argenteuil, Clichy-sous-Bois ou Grigny) elle n’aurait de sens que par rapport au département, à la région ou à la moyenne nationale. Si la loi de 2003 évoque la réduction des écarts « entre les zones urbaines sensibles et l’ensemble du territoire national », les acteurs des CUCS sont nombreux à penser que chaque thématique appelle sa propre échelle de référence. Certains soulignent par exemple que les résultats de la lutte contre les discriminations ou la délinquance ne sauraient s’apprécier à l’échelle des quartiers.

Interrogés sur l’objet proprement dit du rattrapage territorial, une forte majorité d’acteurs locaux –dont une partie significative des acteurs des PRU– estiment que l’enjeu fondamental est l’amélioration des chances des habitants actuels plutôt que la mise à la moyenne des territoires. L’objectif de réduction des écarts territoriaux répond pour eux à une préoccupation d’égalité d’accès aux ressources de la ville, par le truchement d’une action publique qu’il s’agit de rendre plus équitable. « C’est faire en sorte que les habitants sentent qu’ils sont traités de la même façon que les autres », dit par exemple un acteur du CUCS d’Argenteuil. « C’est ne pas être pénalisé par l’endroit où l'on habite sur l’éducation, l’emploi ou les transports », considère un autre à Marseille. « C’est ouvrir le champ des possibles », ajoute un troisième à Lyon. Dans les villes pauvres que sont Argenteuil, Clichy-sous-Bois ou Grigny, nos interlocuteurs insistent tout particulièrement sur les équipements et les services publics, et en particulier sur l’accès à un enseignement de qualité égale pour les enfants. Il ne s’agit pas forcément d’apporter tous les services « au pied des immeubles », comme la politique de la ville a eu tendance à le faire depuis des décennies, mais de rétablir les conditions d’une accessibilité plus égale à la ville considérée dans sa diversité d’échelles. A Clichy-sous-Bois/Montfermeil et Marseille, en particulier, les thématiques du désenclavement et de la mobilité sont considérées comme centrales dans une stratégie de réduction des écarts : « La réponse doit se faire par la mobilité. En Ile-de-France, cela n’a pas de sens de tout apporter dans un quartier. Il faut plutôt réduire les inégalités d’accès. Clichy est encore au bout du monde » (PRU, Clichy-sous-Bois/Montfermeil) ; « C’est bien de mettre des moyens supplémentaires dans les quartiers pauvres de Marseille, mais il faut aussi donner accès, permettre de sortir des quartiers. Le premier écart à réduire, c’est l’enfermement dans des quartiers qui sont le produit de la ségrégation. On en est encore très loin à Marseille » (municipalité, Marseille).

Le décalage est flagrant entre cette conception largement partagée du rattrapage territorial par la mobilisation prioritaire des politiques de droit commun et sa mesure concrète. Alors que leur évaluation est censée « prendre en compte pour l’État, comme pour chacun des partenaires, la mesure des moyens de droit commun mis en œuvre »158_{, les CUCS ne se sont dotés d’aucun instrument de mesure}

d’une éventuelle discrimination positive. Nulle démarche cognitive n’a été engagée, dans la grande majorité des sites étudiés, pour mesurer la mobilisation des ressources publiques ou, sous un angle plus qualitatif, l’adaptation de l’action publique dans une perspective d’accessibilité aux ressources de la ville. L’exemple de Grigny est caractéristique. L’observatoire du GIP qui était chargé de mesurer de

mobilisation des moyens de l’Éducation nationale ou du Conseil général a cessé de fonctionner à partir de 2005. C’est qu’un tel agenda n’est plus recevable par ces institutions : « La municipalité veut se servir de cette observation pour donner des armes aux habitants qui iront à la confrontation avec l’État. Si on part dans cette direction, l’observation est morte, car l’État est dans le GIP ! Il est d’autant plus difficile d’aller que ce terrain que le droit commun est en baisse dans toutes les politiques nationales ». Les acteurs des CUCS aimeraient mesurer l’allocation des crédits de droit commun, mais ils soulignent le dénuement où ils se trouvent en termes d’outils. « C’est tellement compliqué d’aller au-delà des indicateurs de contexte », explique un élu lorientais. « On ne sait pas faire et on le regrette beaucoup, assure un acteur de la ville de Lyon. Même si notre direction porte la notion de sélectivité territoriale, qu’elle essaie de diffuser au-delà des crédits CUCS, la municipalité n’est pas outillée pour mesurer l’effort consenti en direction des différents quartiers ». La Mission ville de Gironde l’avait tenté, mais faute de mobiliser les données pertinentes, elle y a renoncé pour se recentrer sur le suivi de programmes spécifiques de type réussite éducative. Les municipalités sont en demande de telles informations, mais « on n’a même pas connaissance de la répartition des crédits spécifiques entre les différentes commune du département ! », s’exclame un acteur municipal de Lormont. Dans deux cas seulement, l’évaluation locale du CUCS a pris pour objet la mobilisation des financements de droit commun, mais avec des limites évidentes. A Marseille, nombre d’acteurs doutent que le GIP-Politique de la ville ait le poids suffisant pour construire la connaissance sur un sujet aussi sensible qui, dans tous les cas de figure, ne mobilise pas l’État, mais seulement quelques services municipaux depuis 2009. A Clichy-sous-Bois, une consultation a été lancée en 2009 pour réaliser un diagnostic sur l’intervention de tous les partenaires institutionnels depuis la signature du CUCS, « tant en terme humain que financier » et « sur leurs crédits de droit commun et spécifiques ». Mais un acteur municipal doute de la volonté de l’État d’avancer sur le droit commun : « Ça ne sert à rien de collecter des indicateurs si on n’arrive pas à récupérer les données sur le droit commun des services de l’État. Quand on a signé le CUCS, le préfet s’est engagé à donner les chiffres, mais on n’a toujours rien vu venir de Pôle emploi, de la CAF, etc. » Le manque d’empressement des services de l’État pour partager des informations de cette nature est signalé sur de nombreux sites, à commencer par l’Éducation nationale dont les chiffres sont qualifiés de « secret défense » par un interlocuteur.

On semble loin du discours gouvernemental invitant la politique de la ville à bâtir des indicateurs comparant « le service rendu aux habitants des quartiers avec celui dont profitent ceux des autres quartiers »159_{. Les lacunes en la matière ne font que confirmer l’effet de substitution de la politique de la}

ville ou a minima la réticence des services de droit commun à se reconnaître dans la notion de géographie prioritaire. Les CUCS ont d’autant moins réussi à inverser la vapeur que la recherche d’impacts directement mesurables fait désormais l’économie de stratégies visant obtenir des effets plus indirects sur l’action publique. « On n’interroge plus les politiques publiques de droit commun avec les CUCS », remarque un acteur de Lormont. Ce constat se confirme tout particulièrement à Grigny qui était l’un des rares sites à avoir fait de l’interpellation des politiques de droit commun le cœur même de la stratégie du GPV, avant les réformes nationales initiées à partir de 2003. « Les objectifs de compensation des difficultés par les moyens de droit commun ne sont plus travaillés aujourd'hui, regrette un élu. Il n’y a plus d’instances où l'on peut suivre leur évolution en lien avec les représentants de l’État. Le seul dispositif est la réussite éducative, mais on rayonne sur 200 gosses ! »

Faute de mesurer l’engagement des politiques de droit commun, l’évaluation conduite au nom de la culture du résultat s’est déplacée vers le suivi des actions individuelles financées par les crédits spécifiques des CUCS. Tel est l’un des constats établis dans notre étude conduite en parallèle, pour l’ACSÉ, dans les villes d’Argenteuil, Dreux et Lormont : désormais, l’évaluation s’attache à mesurer la

performance des opérateurs –notamment associatifs– financés par la politique de la ville et non la manière dont les politiques de droit commun se mobilisent et s’adaptent aux besoins spécifiques des quartiers prioritaires et de leurs habitants160_{. Les éléments d’information recueillis sur les autres sites}

confirment ces résultats. Par exemple à Marseille : « Il faut montrer que l’argent donné aux associations apporte plus de chances aux bénéficiaires ».

S’ils louent le principe d’une rationalisation des dépenses publiques, les acteurs des CUCS n’ignorent pas les difficultés pratiques que soulève cette mesure. Les porteurs de projets sont souvent bien en peine de produire les indicateurs exigés par les financeurs. Faute de mieux, la fréquentation des activités proposées aux habitants reste le critère d’« évaluation » privilégié. La mesure d’impact des actions financées par les CUCS sur les parcours bénéficiaires ou leurs effets collectifs sur les quartiers est dans l’impasse, surtout s’il s’agit de les lire au travers d’une approche quantitative. La mesure des performances action par action ne permet pas non plus de poser un regard d’ensemble sur la fonction des CUCS. D’autant moins que les données quantitatives font rarement l’objet d’une interprétation en réponse à des questions d’évaluation. L’appui de cabinets de consultant proposant des batteries d’indicateurs en guise de méthodologie a souvent tendance à brouiller le regard ou à éluder tout questionnement stratégique (ce point est mentionné en particulier à Bagneux, Dreux et Grigny).

Le pouvoir national entendait apporter la démonstration des impacts des CUCS sur les habitants et inciter les financeurs locaux à sélectionner les porteurs de projets sur cette base. L’écart apparaît très important entre cette préoccupation d’évaluabilité du volet social de la politique de la ville et la réalité des pratiques locales. La ville de Lyon se démarque quelque peu des autres villes en ayant construit un référentiel d’évaluation du CUCS particulièrement ambitieux, même s’il ne privilégie que des entrées thématiques. Structuré autour de questions évaluatives et des résultats attendus pour chacune de ces thématiques, ce référentiel a notamment vocation à interroger l’impact des politiques de droit commun. Pour chaque résultat attendu, une série d’indicateurs est précisée, assortie d’informations sur les modalités de construction, le périmètre, les sources, le degré et les conditions de faisabilité de chaque indicateur. Mais le référentiel fait état d’une « culture de résultats » encore trop peu diffusée dans l’action publique pour permettre la construction effective de l’ensemble des indicateurs. Compte tenu du déficit d’outillage pour la mesure d’impact, l’évaluation lyonnaise ne pourra faire autrement que s’appuyer, au moins partiellement, sur la mesure des réalisations et des moyens de mise en œuvre.

De l’observation des territoires à l’évaluation des CUCS : une imputation hasardeuse

Au cœur des Contrats urbains de cohésion sociale devait figurer le projet urbain et social « à mettre en œuvre pour réduire les écarts de développement entre des territoires prioritaires et leur environnement »161_{. C’est dans la plupart des cas sans faire le détour par l’action publique ordinaire que}

l’évaluation des CUCS passe du suivi d’actions en forme de bilans individuels à la collecte de données sur les territoires prioritaires pour mesurer ces écarts et vérifier qu’ils se rapprochent effectivement d’une moyenne nationale ou locale. La circulaire sur l’évaluation des CUCS rappelle ainsi « qu’il est le plus souvent indispensable, pour mener à bien une évaluation, de disposer préalablement d’outils d’observation ». Pour ce faire, la circulaire suggère de se référer aux principaux « indicateurs de contexte » identifiés dans l’annexe 1 de la loi du 1er août 2003. Glissant de la logique de l’observation à celle de l’évaluation, il s’agit en fait d’apprécier « les changements structurels induits sur un site par la mise en oeuvre du contrat » afin de « mesurer les impacts généraux sur la cohésion sociale des territoires ». Et la circulaire de citer différents exemples qui viendront témoigner de l’impact propre du

160 _{Kirszbaum T. (2009), La programmation des Contrats urbains de cohésion sociale face aux réformes de la politique de la}

ville, op. cit.

CUCS : l’attractivité de l’école, l’image du quartier, la mixité sociale, l’amélioration des conditions de vie de quotidienne des habitants.

On a vu que la mesure d’impact propre des CUCS sur le bien-être des habitants par le truchement des actions qu’ils financent, était restée très lacunaire. En revanche, la plupart des CUCS examinés ont pris à bras le corps la collecte d’indicateurs relatifs aux caractéristiques des territoires. Comme le dit un acteur de l’État à Dreux, « on mesure ce que l’on peut mesurer, c'est-à-dire l’évolution des quartiers ». « On va au plus simple : le taux de chômage, l’échec scolaire, la proportion de minima sociaux et les faits de délinquance », souligne pareillement un acteur de l’État au Havre. C'est dans cet esprit que le CUCS de Meaux a conçu, dès 2007, des « tableaux d’évaluation des critères et objectifs de