Como é seu dever, o Estado exerce diversas atividades - funções de segurança pública - para proporcionar a garantia de preservação e restauração da ordem pública, inclusive concentrando poderes estatais específicos em certos órgãos de segurança pública (SP).
Na verdade, trata-se de um poder-dever, pois a sociedade transferiu o monopólio da força para o Estado, a ser exercido por órgãos de segurança pública taxativamente enumerados, sem que ela deixe de ter a responsabilidade colaborativa de contribuir ou de não comprometer essa segurança (Moreira Neto, 1991, p. 17), não se olvidando também, apenas de passagem, da violência simbólica
estatal, segundo Bourdieu 14.
Partindo de uma classificação dada por Moreira Neto (1991, p. 17), no plano sistêmico, originariamente denominado orgânico por aquele autor, a segurança pública apresenta dois níveis: policial e judicial.
No nível judicial, há o monopólio do poder punitivo do Estado na defesa mediata e individual da ordem pública, quanto à aplicação de sanções penais diante de infrações penais.
Agora, no nível policial, há uma atividade de prevenção exercida pela polícia administrativa e de repressão imediata, no âmbito individual e coletivo, e de repressão mediata e individual, apurando as infrações penais e em auxílio ao Poder Judiciário através de uma chamada polícia judiciária.
Entretanto, trata-se de uma classificação impregnada por uma leitura anterior à Constituição Federal (CF) de 1988, focada em resquícios de um sistema processual de nota mais inquisitorial, no qual a própria força policial, em certa hipótese, dava impulso a um processo judicial, transmudada severamente com o papel de relevo dado ao Ministério Público (MP) naquela Carta.
Ocorre também que o MP não é órgão integrante do Poder Judiciário, sendo reconhecido como uma instituição autônoma e independente com relação aos Poderes (GARCIA, 2004, p. 39), logo, adaptando-se aquela visão orgânica de Moreira Neto, haveria os níveis policial, ministerial e judicial, na verdade subsistemas, no Sistema de Segurança Pública. Contudo, essa ampliação na classificação é insuficiente para se estabelecer uma visão sistêmica da segurança pública, ainda mais sabendo que o Ministério Público e o Poder Judiciário não constam no rol taxativo do art. 144 da CF como órgãos de segurança pública.
Ainda, naquela visão, a polícia judiciária era vista como órgão auxiliar do Poder Judiciário na repressão criminal com a função de apurar infrações penais, realizando a repressão individual mediata (LAZZARINI, 1987, p. 12-13; MOREIRA NETO, 1991,
14 Sobre sistemas e a violência simbólica, diz Bourdieu (1989, p. 11): “E enquanto instrumentos estruturados e estruturantes de comunicação e de conhecimento que os ‘sistemas simbólicos’ cumprem a sua função política de instrumentos de imposição ou de legitimação da dominação, que contribuem para assegurar a dominação de uma classe sobre outra (violência simbólica) dando reforço da sua própria força às relações de força que as fundamentam e contribuindo assim, segundo a expressão de Weber, para a ‘domesticação dos dominados’.” Por sua vez, Bourdieu (2014, p. 490) define o Estado como a "instância oficial, reconhecida como legítima, isto é, como detentora do monopólio da violência simbólica legítima".
p. 17).
De certo que, embora consagrada na doutrina tradicional (MORAES, 2005, p. 709) e empregada no texto constitucional, a expressão “polícia judiciária” vem sendo impropriamente utilizada nos dias atuais, ora porque o aparato policial em tela integra a estrutura do Poder Executivo e não do Poder Judiciário, ora porque os elementos probatórios carreados no curso de uma investigação de iniciativa pública, sua grande regra, são levados a exame do Ministério Público e não do Poder Judiciário, para que a ação penal pública seja ou não proposta, ou sejam aprofundadas ou não as investigações policiais, e, no processo penal, possa a instituição ministerial desincumbir-se do ônus da prova acusatória, dentre outras providências, para que seja reconhecido ou não pelo Poder Judiciário que deva o Estado exercitar seu poder de punir.
Quanto ao emprego da expressão “polícia judiciária” na Constituição, em várias passagens do art. 144 são utilizadas as expressões “apurar infrações penais” ou “apuração de infrações penais”, portanto investigar, e “funções de polícia judiciária” de modo claramente distinto (BRASIL, 1988, grifos nossos):
Art. 144. [...]
§ 1º. A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, estruturado em carreira, destina-se a:
I - apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei; [...]
IV - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União. [...]
§ 4º. Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia
judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.
Com esse diverso emprego das expressões, seguindo o princípio de hermenêutica segundo o qual a lei (em amplo sentido) não contém palavras inúteis, a função de polícia judiciária é distinta da função de investigação criminal.
Embora não seja o propósito da presente pesquisa diferenciar as expressões, nitidamente se tratam de funções distintas, sendo que a de investigação criminal é aquela de se carrear provas da existência de uma infração penal e sua autoria, por
seu turno as funções de polícia judiciária estariam atreladas à prática de atos policiais em cumprimento de decisões judiciais, como, por exemplo, a captura e a prisão preventiva, a condução coercitiva de testemunhas, a busca e apreensão de pessoas ou coisas etc., uma vez que o Poder Judiciário não possui um órgão policial específico para tal mister coercitivo.
Essa distorção terminológica, amalgamada pelo uso, é apontada por Tourinho Filho (2004, p. 63)
para a Constituição, Polícia Civil [ou a Polícia Federal] é a incumbida de elaborar o inquérito, enquanto Polícia Judiciária é a destinada a cumprir as requisições dos Juízes e membros do Ministério Público, como se infere do art. 13 do diploma processual penal. Sem embargo, o uso já consagrou a denominação de Polícia Judiciária não só para a que elabora os inquéritos como à que realiza as requisições de Juízes e Promotores.
Por seu lado, no Sistema de Justiça Criminal, a essência da atividade policial são as repressões imediata e mediata, como se verá mais à frente, respectivamente, de fatos delituosos em flagrante até mesmo com a coleta de evidências iniciais e a realização metódica da apuração do fato com a produção de prova sobre a materialidade e de indícios de autoria, ou seja, dirigidas para a investigação ou propriamente nela consistente.
Assim, é mais adequado, no presente estudo, o uso da expressão “polícia de investigação”, eliminando esse ranço inquisitorial de suposta composição da atividade judiciária e eventuais confusões conceituais derivadas, bem como se guardando precisão quanto à interpretação da norma constitucional.
Nessa visão, mais consentânea com um sistema processual acusatório, diretamente o serviço de segurança pública é prestado administrativamente pelo aparato policial do Estado, entretanto sob controle externo do Ministério Público (ministerial), pelos interesses persecutórios circundantes e, como visto anteriormente, de defesa do direito social e difuso à segurança pública.
Pelo exposto, dentro de um modelo reflexo da atual Constituição, uma leitura mais moderna leva à conclusão que existe, hodiernamente em nosso país, o Sistema de Segurança Pública e o Sistema de Justiça Criminal, que possuem pontos de contato e intersecção entre si, nos quais há níveis sistêmicos (ou subsistêmicos, conforme o recorte dado) policial, ministerial e judicial.
No Sistema de Segurança Pública, o sistema policial, com as suas várias faces, está relacionado diretamente como o dever estatal de prestar segurança pública e caracterizado pelas atividades de polícia administrativa (polícia de prevenção) e de apuração das infrações penais (polícia de investigação), desempenhadas pelo Poder Executivo, porém sujeitas a controle externo ministerial, notadamente por força do interesse persecutório penal subsistente e de defesa jurídica da segurança pública enquanto direito transindividual, e a atos eventuais de controle provocado15 ou de necessária prévia autorização judicial por haver uma reserva judicial quanto a mitigação ou afastamento de certos direitos fundamentais previstos na Constituição Federal (sigilo bancário, fiscal e telefônico, liberdade ambulatorial etc.).
Por sua vez, no Sistema de Justiça Criminal, há o (sub) Sistema Policial que atua na primeira fase da persecução penal, reservado à polícia de investigação, bem como, nos demais níveis, a participação direta dos órgãos relacionados com a persecução penal em juízo e com a execução penal, abrangendo as atuações do Ministério Público e do Poder Judiciário, sem olvidar, contudo fora dessa classificação, dos órgãos do Poder Executivo responsáveis administrativamente pela execução penal e da atuação da Defensoria Pública, muito embora não atue essa em nome próprio, mas na defesa de indivíduos hipossuficientes juridicamente sem as requeridas capacidade postulatória e defesa técnica.
Feitos os ajustes terminológicos e conceituais, voltando para o âmbito policial, embora a Carta de 1988 (BRASIL, 1988) consagre, no seu art. 5º, § 1º, o princípio da aplicação imediata das normas definidoras de direitos e garantias fundamentais, no sistema da segurança pública em nada inovou o Estado para defender e assegurar a observância dessas normas humanizadoras em suas notas de convergência.
Mais precisamente no âmbito dos direitos sociais, como antes visto, limitou-se a Lex Fundamentalis a reconhecer que a segurança pública é dever do Estado e responsabilidade de todos, enquanto garantia da não violação da ordem pública e,
15 O Brasil adotou o sistema jurisdição judicial única, portanto cabe a Justiça Ordinária a faculdade de julgar todo ato de administração praticado por quaisquer órgãos ou Poderes de Estado, desde que provocado, com base no: “Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...] XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito;” (BRASIL, 1988)
notavelmente, da incolumidade das pessoas e do patrimônio, bem como a traçar a estrutura orgânica supostamente necessária para sua efetivação, cumprindo destacar que a segurança das pessoas e do patrim
indispensável para o crescimento natural da personalidade humana. Assim, a Carta de 1988 (BRASIL, 1988), em seus incisos do
14416, relacionou os órgãos policiais integrantes da estrutura do Poder Executivo, dentro das esferas dos entes da organização político
responsáveis pela preservação da ordem pública e pela defesa do direito a incolumidade pessoal e patrimo
destacou as polícias que exercem funçõe
Figura 8 – Polícias na segurança pública e a função de investigação criminal,
Fonte: elaboração própria
As polícias são as instituições estatais responsáveis diretamente pela
16 “Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrim
seguintes órgãos I - polícia federal;
II - polícia rodoviária federal; III - polícia ferroviária federal; IV - polícias civis;
V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.”
notavelmente, da incolumidade das pessoas e do patrimônio, bem como a traçar a estrutura orgânica supostamente necessária para sua efetivação, cumprindo destacar que a segurança das pessoas e do patrimônio é fator absolutamente indispensável para o crescimento natural da personalidade humana.
Assim, a Carta de 1988 (BRASIL, 1988), em seus incisos do
, relacionou os órgãos policiais integrantes da estrutura do Poder Executivo, s esferas dos entes da organização político-administrativa do país, responsáveis pela preservação da ordem pública e pela defesa do direito a incolumidade pessoal e patrimonial, conforme se vê na Figura
destacou as polícias que exercem funções investigatórias.
Polícias na segurança pública e a função de investigação criminal, conforme a Constituição Federal
Fonte: elaboração própria.
As polícias são as instituições estatais responsáveis diretamente pela
A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrim
polícia ferroviária federal;
polícias militares e corpos de bombeiros militares.”
notavelmente, da incolumidade das pessoas e do patrimônio, bem como a traçar a estrutura orgânica supostamente necessária para sua efetivação, cumprindo ônio é fator absolutamente indispensável para o crescimento natural da personalidade humana.
Assim, a Carta de 1988 (BRASIL, 1988), em seus incisos do caput do art. , relacionou os órgãos policiais integrantes da estrutura do Poder Executivo, administrativa do país, responsáveis pela preservação da ordem pública e pela defesa do direito a nial, conforme se vê na Figura 8, na qual se
Polícias na segurança pública e a função de investigação criminal,
As polícias são as instituições estatais responsáveis diretamente pela
A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos
segurança pública e, também, pela defesa do Estado e das instituições democráticas, muito embora se saiba do caráter multidisciplinar da segurança pública que exige a participação de outros setores públicos.
Nesse estudo, adota-se o conceito de polícia mais tradicional, sem aprofundar- se nas questões modernas da necessidade de uma mais abalizada e contemporânea conceituação, exposto por Rolim (2006, p.21):
A polícia e as atividades de policiamento constituem fenômenos aparentemente nítidos nas sociedades modernas. Por isso, quando falamos em ‘polícia’ evocamos, independentemente da variedade de estruturas policiais existentes no mundo, uma estrutura pública e profissional voltada para as funções de manutenção da ordem e da segurança pública.
Nesse mesmo sentido, esclarece Tourinho Filho (2004, p. 62):
O vocábulo polícia, do grego politéia – de polis (cidade) – significou, a princípio, o ordenamento jurídico do estado, governo da cidade e, até mesmo, a arte de governar. Em Roma, o termo politia adquiriu um sentido todo especial, significando a ação do governo no sentido “de manter a ordem pública, a tranqüilidade e paz interna”; posteriormente, passou a indicar “o próprio órgão estatal incumbido de zelar sobre a segurança dos cidadãos”. Esse o seu sentido atual.
Por um lado, se a Constituição Federal deu maior clareza ao Sistema de Segurança Pública quando definiu precisamente os órgãos policiais e suas funções dirigidas para a manutenção da ordem e da segurança pública, por outro, em verdade, essa estrutura praticamente em nada foi aperfeiçoada, senão esculpida no seio constitucional, sem maiores discussões, para atender anseios provavelmente corporativos.
Na Constituição Federal de 1988, limitou-se a fotografar a situação orgânica moldada pelo Estado no período de regime militar e a conceder status constitucional a esse modelo antiquado e superado, encravando-o mais profundamente na história brasileira.
Contudo, urge salientar que houve pequeno avanço ao prever a possibilidade de criação de guardas municipais no §8º do art. 144 da Constituição Federal17 (BRASIL, 1988), embora esse órgão fosse dirigido somente à incolumidade do
17 “Art. 144. [...]
§ 8º. Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.”
patrimônio público municipal, atividade de mera vigilância e não seja uma polícia. Esse anacronismo encontra sua fonte e marca indelével na centralização, no estado federado, da estrutura da segurança pública que irá atender diretamente o cidadão nas suas necessidades manifestas no dia-a-dia de sua comunidade, na rua em que mora, no seu bairro, nos povoados, nos distritos, nas cidades e nos municípios, em suma, no espaço físico onde realmente interage e fiscaliza a conduta pública com a autoridade política, visando à realização próxima do bem comum.
Os principais pontos contraditórios do atual modelo da segurança pública estão centrados na preservação da estadualização da polícia dirigida a tender as necessidades de segurança diretas da comunidade, na dicotomia policial nos estados federados com a esdrúxula ruptura funcional do ciclo de polícia (prevenção, repressão imediata e repressão mediata) e falta de interface entre as polícias, na existência de uma polícia civil burocrática, na militarização da polícia ostensiva de prevenção, na neutralidade e na impotência do poder político municipal quanto aos problemas de segurança pública afetos à comunidade.
O modelo adotado em muito se distancia da relação ideal que deve prevalecer entre o cidadão, que paga seus tributos e como cliente de um serviço público essencial de respeito aos direitos humanos fundamentais, e as autoridades públicas, servidores do povo responsáveis pela promoção da segurança pública.
Nesse modelo, apenas no âmbito da segurança pública, deve ser tratado o ciclo de polícia e diferenciados os papéis da polícia administrativa (preventiva, em regra) e da polícia de investigação (repressiva sempre).
Empregando a terminologia do seu tempo, Lazzarini (1987, p. 12) estabelece a necessária distinção desses papéis afirmando que a:
[...] polícia administrativa é regida pelos princípios jurídicos do Direito Administrativo e incide sobre bens, direitos ou atividades, enquanto que a polícia judiciária [de investigação] é regida pelas normas de Direito Processual e incide sobre as pessoas.
Salienta Lazzarini (1987, p. 13), enfatizando que um mesmo órgão policial pode ser eclético ora atuando como polícia administrativa, ora como polícia de investigação (judiciária, na terminologia adotada pelo autor em tela), que “[...] a linha de diferenciação entre o que seja a polícia administrativa e polícia judiciária é bem
precisa, porque sempre será a ocorrência ou não de um ilícito penal.”. No mesmo sentido, estabelec
Polícia Militar, posiciona-
Sob uma ótica de segurança pública, podemos ter três estados sociais com relação ao crime: normalidade, quando não há a prática de infração penal; flagrante, se presente uma das hipóteses do art. 302 do Código de Processo Penal
1941); e pós-flagrante, ultrapassada a manifestação das referidas hipóteses.
Esses estados podem ser relacionados com a presença ou não do caminho do crime (iter criminis) e suas etapas da cogit
e exaurimento, das quais somente a execução e a consumação são consideradas crime, conforme a legislação, como diagramado pelo pesquisador na Figura 9.
Figura 9 – Estados sociais com relação ao crime e o caminho do crime (
Fonte: elaboração própria
No estado de normalidade, atua a polícia administrativa através do policiamento ostensivo, visando prevenir a ocorrência de crimes. Aqui, não se ini o caminho do crime ou, se iniciado, o agente não passou de uma cogitação,
18 “Art. 302. Considera-se em flagrante delito quem: I - está cometendo a infração penal;
II - acaba de cometê-la;
III - é perseguido, logo após, pela autoridade, pelo ofendido ou por qualquer pessoa, em situação que faça presumir ser autor da infração;
IV - é encontrado, logo depois, com instrumentos, armas, objetos ou papéis que façam presumir ser ele autor da infração.”
precisa, porque sempre será a ocorrência ou não de um ilícito penal.”. No mesmo sentido, estabelecendo a diferença de atuação
-se Moreira Neto (1991, p. 19).
Sob uma ótica de segurança pública, podemos ter três estados sociais com relação ao crime: normalidade, quando não há a prática de infração penal; flagrante,
s hipóteses do art. 302 do Código de Processo Penal flagrante, ultrapassada a manifestação das referidas hipóteses.
Esses estados podem ser relacionados com a presença ou não do caminho do ) e suas etapas da cogitação, preparação, execução, consumação e exaurimento, das quais somente a execução e a consumação são consideradas crime, conforme a legislação, como diagramado pelo pesquisador na
Estados sociais com relação ao crime e o caminho do crime (
Fonte: elaboração própria.
No estado de normalidade, atua a polícia administrativa através do policiamento ostensivo, visando prevenir a ocorrência de crimes. Aqui, não se ini o caminho do crime ou, se iniciado, o agente não passou de uma cogitação,
se em flagrante delito quem: está cometendo a infração penal;
após, pela autoridade, pelo ofendido ou por qualquer pessoa, em situação que faça presumir ser autor da infração;
é encontrado, logo depois, com instrumentos, armas, objetos ou papéis que façam presumir ser precisa, porque sempre será a ocorrência ou não de um ilícito penal.”.
endo a diferença de atuação da Polícia Civil e da
Sob uma ótica de segurança pública, podemos ter três estados sociais com relação ao crime: normalidade, quando não há a prática de infração penal; flagrante, s hipóteses do art. 302 do Código de Processo Penal18 (BRASIL, flagrante, ultrapassada a manifestação das referidas hipóteses.
Esses estados podem ser relacionados com a presença ou não do caminho do ação, preparação, execução, consumação e exaurimento, das quais somente a execução e a consumação são consideradas crime, conforme a legislação, como diagramado pelo pesquisador na