Les obligations des États, point par point − le droit au logement

NORMES RELATIVES AUX DROITS ÉCONOMIQUES, SOCIAUX ET CULTURELS

5. Les obligations des États, point par point − le droit au logement Le droit à un logement suffisant est l’un des droits économiques, sociaux et cultu‑

rels les plus développés. Le Programme commun pour le droit au logement, initia‑

tive commune du Programme des Nations Unies pour les établissements humains (ONU‑Habitat) et du Haut‑Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme, est l’expression la plus importante du travail accompli à l’échelle internationale concernant le droit au logement. Dans le cadre de ce programme, ONU‑Habitat a élaboré une matrice des responsabilités incombant aux États s’agissant d’assurer progressivement le plein exercice du droit à un logement suffisant et des mesures susceptibles d’être prises aux niveaux national et local (HS/C/17/INF.6, tableau 2), qui est reproduite ci‑après. Les institutions nationales des droits de l’homme pour‑

raient établir des matrices similaires pour les autres droits économiques, sociaux et culturels⁴³.

43 Le Programme commun pour le droit au logement établit une distinction entre l’obligation de promouvoir et celle de donner effet, distinction qui n’existe pas dans le présent manuel, où ces deux obligations sont considérées comme un tout: l’obligation de donner effet.

c. Q uelQues NotioNs foNdameNtales

La présente section traitera de trois notions fondamentales concernant les droits économiques, sociaux et culturels:

n   Les obligations fondamentales minimums;

n   La justiciabilité des droits économiques, sociaux et culturels et leur application au niveau national;

n   La nécessité d’éviter les mesures régressives.

Les obligations fondamentales minimums

Dans son Observation générale n^o 3, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels affirme qu’en vertu du Pacte, les États ont l’«obligation fondamentale minimum» d’assurer la satisfaction de l’essentiel de chacun des droits économiques, sociaux et culturels.

«… le Comité … est d’avis que chaque État partie a l’obligation fondamentale minimum d’assurer, au moins, la satisfaction de l’essentiel de chacun des droits. Ainsi, un État partie dans lequel, par exemple, nombreuses sont les personnes qui manquent de l’essentiel, qu’il s’agisse de nourriture, de soins de santé primaires, de logement ou d’enseignement, est un État qui, à première vue, néglige les obligations qui lui incombent en vertu du Pacte.

Le Pacte serait largement dépourvu de sa raison d’être si de sa lecture ne ressortait pas cette obligation fondamentale minimum⁴⁴.».

Ce principe est largement admis⁴⁵. Selon l’ancien Rapporteur spécial sur la réalisation des droits économiques, sociaux et culturels, Danilo Türk, les États sont tenus, indépendamment de leur niveau de développement économique, de garantir à tous le respect des droits de subsistance minimums⁴⁶. La Commission des droits de l’homme a quant à elle invité les États à «envisager de mettre au point des repères nationaux spécifiques pour donner effet à l’obligation fondamentale minimum consistant à assurer la satisfaction de l’essentiel de chacun de ces droits [économiques, sociaux et culturels]⁴⁷». De son côté, la Commission interaméricaine des droits de l’homme a déclaré que l’obligation faite aux États membres de respecter et de défendre les droits fondamentaux des personnes relevant de leur juridiction, tels qu’ils sont énoncés à la fois dans la Déclaration américaine des droits et devoirs de l’homme et dans la Convention américaine relative aux droits de l’homme, leur impose, quel que soit leur niveau de développement économique, de garantir un seuil minimum de respect de ces droits⁴⁸. Ce principe est également réaffirmé dans les Directives de Maastricht relatives aux violations des droits économiques, sociaux et culturels⁴⁹.

44 Observation générale n^o 3, par. 10. Cette observation générale prescrit également aux États «d’œuvrer aussi rapidement et aussi efficacement que possible» à la pleine réalisation des droits énoncés dans le Pacte (par. 9).

45 L’une des premières énonciations de ce principe est la suivante: «À chaque droit doit donc correspondre une prérogative minimum absolue, faute de quoi on doit considérer que l’État partie viole ses obligations.».

(Philip Alston, «Out of the abyss: the challenges confronting the new U. N. Committee on Economic, Social and Cultural Rights», dans Human Rights Quarterly, vol. 9, n^o 3 (août 1987), p. 353).

46 Deuxième rapport intérimaire (E/CN.4/Sub.2/1991/17), par. 52.

47 Commission des droits de l’homme, résolution 1993/14.

48 Annual Report of the Inter-American Commission on Human Rights, 1994 (Organisation des États américains, Washington D.C.).

49 «Chaque État qui a accepté des obligations juridiques… accepte qu’en toutes circonstances, y compris en période de ressources comptées, les obligations fondamentales minimums et les droits essentiels correspondants demeurent en place» (Victor Dankwa, Cees Flinterman et Scott Leckie, «Commentary to the Maastricht Guidelines on Violations of Economic, Social and Cultural Rights» (directives 9 et 10:

Obligations fondamentales minimums et Ressources disponibles), dans Human Rights Quarterly, vol. 20, n^o 3 (août 1998), p. 717.

Mais ces obligations fondamentales minimums s’appliquent‑elles essentiellement à la jouissance individuelle d’un droit ou à son exercice à l’échelle de la société? Les tenants de la formule du seuil minimum penchent pour la seconde hypothèse, faisant valoir que le degré de violation des droits sociaux économiques renverrait dans ce cas à la proportion de la population à laquelle ce seuil minimum n’est pas assuré⁵⁰. D’autres ont préféré se placer du point de vue des titulaires des droits plutôt que dans l’optique de l’État tenu d’en assurer l’exercice. Un auteur affirme qu’«[à] chaque droit doit donc correspondre une prérogative minimum absolue, faute de quoi on doit considérer que l’État partie viole ses obligations⁵¹».

Le respect des obligations fondamentales minimums doit être considéré comme une première étape, et non comme l’aboutissement du processus de réalisation des droits économiques, sociaux et culturels. Il ne faut pas voir dans ce principe le reflet d’une approche minimaliste ni notamment l’interpréter comme signifiant que seul le contenu essentiel minimum d’un droit économique, social ou culturel peut être invoqué devant les tribunaux. Les définitions données du contenu des droits civils et politiques ne cessent de s’élargir. Un travail de clarification analogue continuera d’être fait pour les droits économiques, sociaux et culturels sans que cela doive être considéré comme un obstacle à l’examen de violations de ces droits. On a déjà beaucoup accompli dans le sens de la détermination des éléments constitutifs fondamentaux de chacun des droits économiques, sociaux et culturels, à la fois sous l’angle des obligations et sous celui des droits proprement dits.

50 Bart‑Anders Andreassen et al., «Assessing human rights performance in developing countries: the case for a minimal threshold approach to the economic and social rights», dans Yearbook of Human Rights in Developing Countries 1987/1988 (Copenhague), p. 341. Voir aussi Asbjørn Eide, «Realization of social and economic rights and the minimum threshold approach», dans Human Rights Law Journal, vol. 10, n^os 1 et 2 (1989), p. 35 à 51.

51 «[R]ien ne justifierait que le “recours” soit élevé au niveau d’un droit (avec toutes les connotations qui s’attachent généralement à ce terme) si son contenu normatif était indéterminé au point que les titulaires de ce droit ne puissent, le cas échéant, prétendre à quoi que ce soit.». (Philip Alston, «Out of the abyss: the challenges confronting the new U. N. Committee on Economic, Social and Cultural Rights», dans Human Rights Quarterly, vol. 9, n^o 3 (août 1987), p. 352 et 353).

LES DROITS ÉCONOMIQUES, SOCIAUX ET CULTURELS DANS LA PRATIQUE

1. Des mesures d’un coût abordable pour promouvoir et protéger les droits économiques, sociaux et culturels

Un argument retenu contre les droits économiques, sociaux et culturels est que des considérations budgétaires les empêcheront toujours de devenir une réalité pour l’ensemble des personnes censées en bénéficier. Pourtant, bon nombre des obligations qui y sont liées pourraient être satisfaites sans que cela nécessite de façon régulière d’importantes dépenses budgétaires.

Les devoirs incombant aux États d’assurer le plein exercice des droits économiques, sociaux et culturels, au même titre que tous les autres droits de l’homme, mettent en jeu tout l’éventail des mesures envisageables, depuis celles qui ne coûtent pratiquement rien jusqu’à celles qui requièrent à l’évidence des dépenses publiques considérables. Assurer aux secteurs de population les plus défavorisés l’exercice des droits économiques, sociaux et culturels (ainsi que des droits civils et politiques) coûtera certes de l’argent à l’État, mais tous les éléments constitutifs des droits économiques, sociaux et culturels n’exigent pas nécessairement des dotations financières substantielles. Lorsqu’un financement s’impose, l’affectation judicieuse et rationnelle de crédits publics aux secteurs où les besoins sont les plus grands permet déjà d’accomplir beaucoup. Rien n’oblige à mettre en faillite une économie fragile. Le droit international exige des gouvernements non qu’ils allouent un certain montant ou un pourcentage déterminé des fonds publics à la réalisation des droits économiques, sociaux et culturels, mais qu’ils y consacrent le maximum de leurs ressources disponibles.

S’agissant du droit au logement, par exemple, nombre de ses éléments essentiels ne coûtent absolument rien à l’État, et requièrent seulement quelques interventions positives allant au‑delà de la simple déclaration d’intention et la volonté politique nécessaire. Garantir la sécurité de jouissance et de la propriété foncière, engager une réforme agraire, revoir la législation nationale, instituer des systèmes de crédit d’impôt, faire appliquer les dispositions relatives à la non‑discrimination, mettre en place des incitations appropriées à l’intention du secteur privé et permettre aux organisations associatives et non gouvernementales d’agir et de s’organiser librement sont des mesures qui obligent peut‑être à réaffecter les ressources, mais pas au point de paralyser le progrès économique.

Ce qu’il faut avant tout, c’est mettre en place des structures efficaces pour garantir que les fonds seront attribués en fonction des besoins. Cela exigera des États qu’ils prennent des initiatives concrètes pour élaborer des politiques, des lois et des programmes qui soient pleinement conformes aux droits économiques, sociaux et culturels. Même s’il peut être établi que les «ressources disponibles» d’un État sont insuffisantes, son gouvernement reste tenu, au titre du droit international, d’assurer la jouissance la plus large possible des droits pertinents dans les circonstances qui lui sont propres et de démontrer qu’il n’a épargné aucun effort pour utiliser toutes les ressources qui sont à sa disposition en vue de s’acquitter, à titre prioritaire, de ces responsabilités minimums⁵².

52 Observation générale n^o 3 du Comité des droits économiques, sociaux et culturels sur la nature des obligations des États parties (art. 2, par. 1, du Pacte).

La justiciabilité des droits économiques, sociaux et culturels et leur application au niveau national

La justiciabilité du Pacte et des autres normes internationales qui reconnaissent les droits économiques, sociaux et culturels et leur application au niveau national restent deux thèmes majeurs des débats sur les notions fondamentales que ces droits recouvrent⁵³. Ces questions ont un lien étroit avec le droit des personnes affirmant être victimes de violations des droits économiques, sociaux et culturels de bénéficier de voies de recours utiles⁵⁴.

Les recours peuvent être judiciaires ou administratifs. Les recours administratifs suffisent dans bien des cas, mais comme le Comité des droits économiques, sociaux et culturels l’indique au paragraphe 9 de son Observation générale n^o 9 sur l’application du Pacte au niveau national, chaque fois qu’un droit énoncé dans le Pacte ne peut être exercé pleinement sans une intervention des autorités judiciaires, un recours judiciaire doit être assuré.

La justiciabilité des droits économiques, sociaux et culturels a fait l’objet d’une longue controverse qui, à bien des égards, a empêché ces droits d’atteindre leur véritable dimension juridique. Certaines des questions juridiques relatives à la justiciabilité des droits économiques, sociaux et culturels sont complexes, mais on constate une acceptation rapide et grandissante de ce concept au niveau international, qui tient notamment au fait que les juridictions internes de nombreux États sont fréquemment amenées à traiter des questions liées à ces droits. Dans son Observation générale n^o 3, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels affirme que «[p]armi les mesures qui pourraient être considérées comme appropriées figurent, outre les mesures législatives, celles qui prévoient des recours judiciaires au sujet de droits qui, selon le système juridique national, sont considérés comme pouvant être invoqués devant les tribunaux».

Le Comité a noté qu’un certain nombre de dispositions du Pacte étaient susceptibles d’être directement protégées et appliquées dans le cadre du système judiciaire; c’est le cas notamment de celles qui concernent la non‑discrimination (art. 2.2), l’égalité en droits des hommes et des femmes (art. 3), l’égalité de rémunération (art. 7, par. a) i)), les syndicats (art. 8), l’exploitation économique et sociale des enfants et des adolescents (art. 10, par. 3), l’enseignement primaire gratuit et obligatoire (art. 13, par. 2 a)), les établissements scolaires religieux et privés (art. 13, par. 3 et 4) et la liberté en ce qui concerne la recherche scientifique et les activités créatrices (art. 15, par. 3).

Au paragraphe 3 de l’Observation générale n^o 9, le Comité dit ceci:

«Les questions relatives à l’application du Pacte au niveau national doivent être envisagées à la lumière de deux principes du droit international. Selon le premier, tel qu’il est énoncé à l’article 27 de la Convention de Vienne sur le droit des traités, “une partie ne peut invoquer les dispositions de son droit interne comme justifiant la non‑exécution d’un traité”. En d’autres termes, les États doivent modifier, le cas échéant, l’ordre juridique afin de donner effet à leurs obligations conventionnelles. Le second principe est énoncé à l’article 8 de la Déclaration universelle des droits de l’homme: “Toute personne a droit à un recours effectif devant les juridictions nationales compétentes contre les actes violant les droits fondamentaux qui lui sont reconnus par la constitution ou par la loi.”».

53 Matthew C. R. Craven, «The domestic application of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights», dans Netherlands International Law Review, vol. XL, thème 3 (1993), p. 367 à 404.

54 Il est souligné dans les Principes de Limburg que «[l]es États parties fourniront des voies de recours utiles, y compris, chaque fois que nécessaire, des voies de recours judiciaires» (principe 19). La pleine application des droits énoncés dans le Pacte dépend d’autant plus de l’existence, au niveau national, de lois et de voies de recours appropriées qu’aucune procédure de plainte individuelle n’est encore prévue au titre de cet instrument.

Cependant, le fait qu’un État n’offre pas de recours judiciaire ou autre n’atteste pas que telle ou telle norme n’est pas invocable en justice⁵⁵, mais révèle tout au plus une conception incomplète des droits de l’homme. Refuser à un individu ou à un groupe la possibilité de présenter des recours constitutionnels contre l’État au nom des droits à l’alimentation, au logement, à la santé ou à l’éducation empêche que l’on engage des échanges et des débats argumentés sur ces questions et que l’on mette à profit un cadre de discussion utile pour la reconnaissance et la réparation des injustices⁵⁶. L’impossibilité d’invoquer les droits économiques, sociaux et culturels en justice ne tient pas tant à leur nature qu’au fait que l’organe juridictionnel n’a pas compétence pour connaître des plaintes qui s’y rapportent, les instruire et statuer sur elles ou qu’il ne souhaite pas le faire⁵⁷. Ainsi, la quasi‑totalité des éléments fondamentaux du droit à un logement suffisant pourraient parfaitement faire l’objet d’un contrôle juridictionnel⁵⁸.

Toujours au paragraphe 3 de l’Observation générale n^o 9, le Comité note ce qui suit:

«… un État partie qui cherche à se justifier du fait qu’il n’offre aucun recours interne contre les violations des droits économiques, sociaux et culturels doit montrer soit que de tels recours ne constituent pas des «moyens appropriés», au sens du paragraphe 1 de l’article 2 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, ou qu’ils sont, compte tenu des autres moyens utilisés, superflus. Cela n’est pas facile à montrer, et le Comité estime que, dans bien des cas, les autres moyens utilisés risquent d’être inopérants s’ils ne sont pas renforcés ou complétés par des recours juridictionnels.».

Tant la Déclaration universelle des droits de l’homme (art. 8) que le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (art. 2) reconnaissent que toute personne dont les droits ont été violés a droit à un recours effectif, ou utile. Le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ne comporte pas de disposition analogue et ne prévoit pas actuellement de procédure de recours. Cependant, le Comité a soumis à la Commission des droits de l’homme un projet de protocole facultatif se rapportant au Pacte qui permettrait aux particuliers et aux groupes de déposer des plaintes pour non‑respect du Pacte. Par ailleurs, les États sont de plus en plus nombreux à avoir mis en place des procédures de recours judiciaire ou autre en cas de violation des droits économiques, sociaux et culturels.

Même si les normes énoncées dans le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ne sont pas assorties de façon directe d’une procédure de recours interne, le Pacte n’en devrait pas moins jouer un rôle important dans l’application et l’interprétation du droit interne. Les juridictions internes devraient au minimum considérer les textes internationaux relatifs aux droits de l’homme comme des outils interprétatifs du droit interne et veiller à ce que ce dernier soit systématiquement interprété et appliqué conformément aux dispositions des instruments relatifs aux droits de l’homme par lesquels l’État est lié. Chaque fois que cela est possible, les tribunaux devraient éviter de mettre l’État en situation d’enfreindre les clauses d’un instrument qu’il a ratifié. De nombreuses constitutions nationales exigent d’ailleurs du corps législatif qu’il n’adopte pas de textes de loi ou n’approuve pas de politiques

55 Michael Addo, «The justiciability of economic, social and cultural rights», dans Commonwealth Law Bulletin, vol. 14, n^o 4 (octobre 1988), p. 1425 à 1432.

56 Craig Scott et Patrick Macklem, «Constitutional ropes of sand or justiciable guarantees? Social rights in a new South African Constitution», dans University of Pennsylvania Law Review, vol. 141, n^o 1 (1992), p.

57 28.Un auteur a indiqué, au sujet de la Convention européenne des droits de l’homme, que ce qui détermine l’intégration de tel ou tel droit dans le système conventionnel, ce n’est pas tant le contenu de ce droit que la question de savoir si ce dernier est susceptible d’être protégé par le dispositif conventionnel, c’est‑à‑dire par le système juridictionnel (F. G. Jacobs, «The extension of the European Convention on Human Rights to include economic, social and cultural rights», dans Human Rights Review, vol. III, n^o 3 (1978), p. 168 et 169). Voir aussi Alexandre Berenstein, «Economic and social rights: their inclusion in the European Convention on Human Rights − problems of formulation and interpretation», dans Human Rights Law Journal, vol. 2, Parts 3‑4 (décembre 1981), p. 257 à 280.

58 Scott Leckie, «The justiciability of housing rights», dans The Right to Complain about Economic, Social and Cultural Rights, Coomans et van Hoof, dir. publ. (Utrecht, SIM, 1995), p. 35.

manifestement contraires aux garanties relatives aux droits économiques, sociaux et culturels⁵⁹.

LES DROITS ÉCONOMIQUES, SOCIAUX ET CULTURELS DANS LA PRATIQUE

2. Le traitement des droits économiques, sociaux et culturels par