Analisando os princípios elencados na lei de Política Nacional de Recursos Hídricos, como entrelaçá-los na perspectiva de liberdade como sendo meio e fim do desenvolvimento?
Quando se fala em gestão no contexto da referida lei, a administração é voltada para àquela área territorial devidamente individualizada que se convencionou chamar de bacia hidrográfica. Os três últimos incisos do artigo 1.º da Lei n.º 9.433/97 se integram porque falam de atos havendo como único palco a bacia hidrográfica respectiva. Uma vez já expostas as razões da gestão por bacia e os significados da referida expressão, o que importa destacar são as implicações dos dispositivos na perspectiva de liberdade.
Primeiramente é importante salientar que as liberdades possuem dois papeis a saber: o papel constitutivo e o papel instrumental. Segundo Amartya Sen (2013, p. 55), “o papel constitutivo relaciona-se com a importância da liberdade substantiva no enriquecimento da vida humana”. Tal afirmação sugere que a liberdade constitutiva é aquela liberdade inerente ao ser humano: as condições mínimas para a existência, também chamadas de liberdades substantivas ou capacidades básicas. É a possibilidade do indivíduo, por exemplo, de saciar a fome, de ser nutrido satisfatoriamente, de ter acesso a medicamentos, de se vestir e morar dignamente, de ter acesso a água tratada e saneamento básico.
Por outro lado, a liberdade assume papel instrumental no momento em que constitui meio de expansão da liberdade humana. Em outras palavras, “essas liberdades instrumentais
aumentam diretamente as capacidades das pessoas, mas também suplementam-se mutuamente e podem, além disso, reforçar umas às outras” (SEN, 2013, p. 61)
No contexto em questão, a escassez é sinônimo de privação: privação de água; logo, privação de uma liberdade substantiva: o de acesso à água potável. O princípio elencado no artigo 1.º, inciso III da Lei n.º 9.433/97 vem socorrer a possibilidade da ausência dessa liberdade substantiva. Para tal, é dada prioridade ao abastecimento humano em detrimento de outros usos.
Logo, para que se efetive o direito à água é preciso instrumentos capazes de propiciá-la. No caso do princípio do art.º 1.ª, inciso I, é preciso de meios que sejam apropriados para garantir tal prioridade de abastecimento.
Assim, a chamada “segurança protetora” disposta por Sen (2013, p. 60) é tipo de liberdade instrumental a qual enseja a criação de uma rede de segurança social de modo a evitar ou minimizar os efeitos de eventos capazes de gerar situações de penúria, miséria, morte. Na mesma esteira:
As redes de segurança social, [...] consistem em transferências pecuniárias (cash transfers), condicionadas ou não, ou in natura a grupos vulneráveis, assim como em oferta de assistência e subsídios ao trabalho e outras medidas ‘focadas’ (em oposição a ‘universais’) a populações em situações de risco (COUTINHO, 2013, p. 33).
No caso em tela, a de evitar que muitas vidas padeçam com a privação de água, imprescindível à sobrevivência humana.
Na situação peculiar de escassez de água no Nordeste brasileiro, pode-se identificar como rede de segurança protetora as políticas públicas voltadas à mitigação dos efeitos da seca ou soluções capazes de propiciar ao sertanejo a convivência com o problema da estiagem.
Assim, pode-se citar o PAC-SECA30 criado pelo Governo Federal Brasileiro como espécie de rede de segurança protetora, disposta a enfrentar a situação em que se encontram os municípios brasileiros, reconhecidos pelo Ministério de Integração Nacional em situação de calamidade pública devido à escassez de água.
O PAC-SECA dentre outras ações prevê o bolsa estiagem ou auxílio emergencial instituído pela Lei n.º 10.954 de 29.09.2004. O bolsa estiagem tem como objetivo ajudar as famílias de agricultores familiares que auferem renda média mensal de até dois salários
30 PROGRAMA de Aceleração do Crescimento voltado para a seca. Disponível em: <http://www.pac.gov.br/noticia/5b4db925>. Acesso em: 31 mar. 2015.
mínimos e se encontram em situação de vulnerabilidade: atingidas por desastres no Distrito Federal e nos municípios em estado de calamidade pública ou em situação de emergência reconhecidos como tal pelo Governo Federal, mediante portaria expedida pelo Ministro de Estado de Integração Nacional.
Outra iniciativa do Governo Federal, que pode ser inserida no âmbito na chamada “rede de segurança protetora” é o programa Política de Cisternas31. O objetivo de tal programa é solucionar o acesso a população rural do semiárido aos recursos hídricos. As cisternas são planejadas para armazenar cerca de 16 mil litros de água potável de maneira a atender satisfatoriamente às necessidades de consumo humano (dessedentação e higiene) por até oito meses, período que coincide com à estiagem no Nordeste.
O Programa de Cisternas na Escola32 é ampliação do Programa de Cisternas e tem como objetivo dar suporte às escolas do semiárido de modo a impedir que a falta de água seja motivo de interferência na rotina escolar dos alunos.
A ideia do projeto surgiu a partir da assinatura em 2007 do Pacto Nacional Um Mundo para a Criança e o Adolescente do Semiárido, assumindo o compromisso o Governo Federal, os Estados e a sociedade civil organizada. A iniciativa foi articulada pelo Fundo das Nações Unidas pela Infância (Unicef) para acelerar as ações e decisões políticas capazes de melhorar a vida de crianças que vivem nessa região. O projeto piloto foi realizado na Bahia em uma parceria do Governo do Estado e o Ministério da Educação e Cultura.
A água é bem limitado, dotado de valor econômico (art. 1.º, II, da Lei n.º 9.433/97). As facilidades econômicas também são mencionadas por Sen (2010) como liberdade instrumental. “São as oportunidades que os indivíduos têm para utilizar recursos econômicos com propósitos de consumo, produção ou troca” (SEN, 2013, p. 59). A possibilidade do surgimento de um mercado de água que venha a excluir a população carente a se usufruir desse bem é ofensa ao princípio da inviolabilidade do direito à vida e da dignidade da pessoa humana.
A Lei Federal n.º 9.433/97 não prevê o abastecimento para as pessoas que, por serem hipossuficientes, não se inserem no mercado da água. Não há, portanto, uma cota mínima ou máxima de consumo. Porém, iniciativas como a verificada pela Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do Norte contribuem para que a população de baixa renda tenha acesso à água potável com preços abaixo do normal; é a chamada tarifa social prevista na Resolução n.º
31 Disponível em: <http://www.programadogoverno.org/politica-de-cisternas/>. Acesso em: 28 abr 2015.
32 Disponível em: <http://www.mds.gov.br/segurançaalimentar/programa-cisternas/entenda-o- programa/cisternas-nas-escolas>. Acesso em: 28 abr. 2015.
11/2010 do Conselho de Administração da CAERN.33
Assim, no caso em tela, a liberdade instrumental das facilidades econômicas não adveio da Política Nacional de Recursos Hídricos, mas de outro ator social: de uma autarquia estadual.
No caso de escassez, a situação se torna mais delicada principalmente para aqueles que habitam na zona rural e retiram sua subsistência do campo.
O Governo Federal, dentre as ações que integram o Programa de Aceleração do Crescimento voltado para a Seca, promoveu uma série de iniciativas a fim de amenizar o prejuízo financeiro advindo da estiagem na vida dos agricultores, dentre elas a renegociação das dívidas dos agricultores residentes nos municípios de abrangência da Sudene, com situação de emergência reconhecida pelo Governo Federal34. Assim, são facilidades econômicas que irão propiciar ao agricultor a oportunidade de conviver com a seca em uma situação financeira mais confortável, que condiz com o seu estado de sobrevivente.
Outro caso de liberdade instrumental no bojo da Lei n.º 9.433/97 é o disposto no artigo 1.º, inciso VI. O princípio que prevê, além do Poder Público, a participação dos usuários e da comunidade dentro da esfera da gestão dos recursos hídricos (artigo 1.º, inciso VI) é tradução de liberdade política: liberdade instrumental que enseja as
Oportunidades que as pessoas têm para determinar quem deve governar e com base em que princípios, além de incluir a possibilidade de fiscalizar e criticar as autoridades, de ter liberdade de expressão política e uma imprensa sem censura, de ter a liberdade de escolher entre diferentes partidos políticos etc. (SEN, 2013, p. 58).
A liberdade política é, pois, liberdade instrumental, imprescindível à expansão das liberdades substantivas; das capacidades básicas do indivíduo. No contexto hídrico, deve se aproximar do modelo de gestão hídrica por bacia, ou seja, do caráter participativo e descentralizado da administração, que envolve, além da intervenção do Poder Público, os usuários e as comunidades.
33 TARIFAS reduzidas da Caern beneficiam população de baixa renda. Disponível em: <http://www.rn.gov.br/Conteudo.asp?TRAN=ITEM&TARG=41245&ACT=null&PAGE=0&PAR M=null&LBL=ACERVO+DE+MAT%C3%89RIAS>. Acesso em: 28 abr. 2015.
34 PROGRAMA de Aceleração do Crescimento voltado para a seca. Disponível em: <http://www.pac.gov.br/noticia/5b4db925>. Acesso em: 28 abr. 2015.
3 OS ATORES E SEUS PAPEIS: A ÁGUA E A MINERAÇÃO NO TABLADO DO