A Constituição brasileira traz um complexo de normas relativas ao direito de informação e à transparência administrativa, estabelecendo o princípio da publicidade (art. 37) e assegurando a todos o acesso à informação (art. 5º, XIV), o direito à obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal (art. 5º, XXXIV, b) e o direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, a serem prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado (art. 5º, XXXIII). Vale mencionar, ainda, a previsão, contida no art. 37, § 3º, II, de que a lei deve regular o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observadas as garantias à vida privada, a honra e a imagem das pessoas e a segurança da sociedade e do Estado.
Embora não haja referência explícita à utilização das novas tecnologias para viabilizar o acesso à informação, é garantido o direito de informação sob qualquer forma, processo ou veículo (art. 220, caput)728. Entre eles certamente estão os meios eletrônicos, pois hoje é impossível realizar a transparência administrativa e do direito à informação sem aproveitar os benefícios decorrentes do uso das novas tecnologias.
Em nível infraconstitucional, não houve, entre nós, durante muito tempo, uma legislação de acesso à informação administrativa729, tendência verificada nas demo- cracias mais desenvolvidas do mundo730. De fato, em vista de garantir um equilíbrio entre
728 Tal dispositivo deve ser interpretado em conjunto com o art. 13, 1 da Convenção Americana de Direitos Humanos (Pacto de San José da Costa Rica), diploma normativo integrante do ordenamento brasileiro já transcrito neste estudo (cf. nota 401), que se refere de modo mais concreto ao direito de procurar, receber e difundir informações, verbalmente, por escrito ou por qualquer meio escolhido.
729 Isso não significa que inexistissem disposições esparsas sobre alguns temas. Há algum tempo, por exem- plo, certos diplomas legais exigem a divulgação de determinadas informações por meios eletrônicos, como é o caso da Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 48, parágrafo único, II), da Lei de Licitações (art. 3º, § 13) e da legislação que regula o Programa Bolsa-Família (Lei n. 10.836/04, art. 13, parágrafo único).
730 Cf. R
IVERO ORTEGA, Ricardo, Archivo y expediente electrónico: dos herramientas claves del derecho administrativo de la sociedad de la información y el conocimiento, in SÁNCHEZ SÁNCHEZ, Zulima (coord.), Nuevas Tecnologías, Administración y Participación Ciudadana, Granada, Comares, 2010, p. 40.
publicidade, eficiência e privacidade, a melhor solução é adotar uma política institucional em relação à informação administrativa731, definida em lei, estabelecendo obrigações nor- mativas claras e expressas tendentes a garantir o acesso à informação por meios informáti- cos e telemáticos732. No contexto atual, um verdadeiro regime jurídico sobre o tema deve disciplinar, por exemplo: a) os mecanismos eletrônicos de acesso; b) as informações ofere- cidas aos usuários; c) as características e as condições de acesso; d) o uso da informação, inclusive no que concerne à sua circulação, dentro e fora da Administração; e) os meca- nismos de garantia e de responsabilidade733. Sem uma referência legal clara, aumenta o risco de o Estado usar os sistemas para exercer uma vigilância sobre os cidadãos, cada vez mais transparentes734, havendo uma tendência a transformar uma opacidade generalizada em uma obsessão pela visibilidade do interior da Administração Pública, gerando excessos pouco recomendáveis, que podem colidir com direitos fundamentais735.
Embora ainda persistam algumas lacunas, tal vazio normativo foi preen- chido com a recente edição da Lei n. 12.527/2011, que regula o acesso a informações em toda a Administração Pública brasileira (Lei de Acesso à Informação). Tal diploma legisla- tivo tem como objetivo assegurar o direito fundamental de acesso à informação (art. 3º,
caput), reconhecendo o correspondente dever do Estado (art. 5º). Adota a publicidade co-
731
Cf. VALERO TORRIJOS, Julián, La e-Administración Pública, cit., p. 100. 732
Cf. VALERO TORRIJOS, Julián, El acceso telemático a la información administrativa, cit., p. 31. 733 Cf. C
ERRILLO I MARTÍNEZ, La difusión de información pública en internet, cit., p. 20; GARCÍA MACHO, Ricardo, op. cit., pp. 199 e 211; TRUDEL, Pierre, op. cit., p. 43. Nos Estados Unidos, o Freedom of Informati- on Act, emendado em 1996, prevê expresamente a possibilidade de utilizar as tecnologias da informação e da comunicação para a difusão da informação administrativa (cf. CERRILLO I MARTÍNEZ, La difusión de infor- mación pública en internet, cit., p. 17). Há quem defenda a necessidade de elaborar um direito administrativo da informação, tendo como objeto a proteção de dados e sigilos oficiais, o uso e utilização da informação administrativa, a responsabilidade pelas informações, a igualdade de acesso, a eliminação da exclusão digital e a garantia dos direitos fundamentais do ciberespaço (cf. BARNÉS VÁZQUEZ, Javier, Una reflexión introduc- toria sobre el Derecho Administrativo y la Administración Pública de la Sociedad de la Información y del Conocimiento, cit., p. 40). Também mencionando o direito administrativo da informação, cf. SANZ LARRUGA, Francisco Javier, Documentos y archivos electrónicos, cit., p. 456. Já se apontou, a propósito, que, assim como Século XIX viu progressos em matéria de direitos políticos e a segunda metade do Século XX assistiu ao progresso dos direitos econômicos, é necessária, no século XXI, uma Carta dos Direitos de Informação e Responsabilidades (cf. OLIVER, E. Lynn, SANDERS, Larry, The Regina Declaration, cit., com referência ao possível conteúdo para tal carta).
734 Cf. O
BERDORFF,Henri, op. cit., p. 14. 735 Cf. F
ERNÁNDEZ SALMERÓN, Manuel, PARRA SÁEZ, Samuel, VALERO TORRIJOS, Julián, Crónica del año 2009, in Revista Española de Protección de Datos, n. 6, Madrid, Agencia de Protección de Datos de la Co- munidad de Madrid - Civitas, jan.- jun. 2009, p. 151.
mo regra e o sigilo, como exceção (art. 3º, I), cabendo salientar a menção à informação ativa (art. 3º, II e 8º) e ao uso da tecnologia da informação (art. 3º, III).
Não cabe a este estudo trazer um comentário minucioso dos preceitos da lei, sendo necessário apenas comentar algumas novidades por ela trazidas, sobretudo aque- las mais relacionadas ao governo eletrônico. Vale ressaltar, pois: a) a exigência de divulga- ção ativa de informações de interesse coletivo ou geral por meio de portais públicos na internet (art. 8º, §§ 1º e 2º); b) a previsão de um regramento mínimo para tais portais (art. 8º, § 3º); c) a divulgação de dados, a pedido do interessado (acesso passivo), por meio dos referidos portais públicos (art. 10, § 2º); d) a possibilidade de fornecimento, em suporte eletrônico, da informação solicitada (art. 11, § 5º).
Embora admita a publicação de informações de interesse coletivo por quaisquer meios e instrumentos legítimos, a nova lei exige sua publicação por meio do portal público na internet (art. 8º, § 2º), regra não aplicável somente aos municípios com até 10.000 habitantes (art. 8º, § 4º). O comando legal caracteriza uma inversão da lógica dos meios destinados à publicidade: as formas eletrônicas, antes um mero complemento em relação aos mecanismos tradicionais, passaram a protagonistas da transparência admi- nistrativa. Trata-se do reconhecimento expresso, por parte do ordenamento, das vantagens dos meios telemáticos, sobretudo da internet, para a realização do princípio da publicidade.
Merece ser salientado, também, o conteúdo mínimo exigido dos portais públicos. Os sítios oficiais na internet devem trazer informações de interesse coletivo refe- rentes a: a) competências e estrutura organizacional, endereços e telefones das respectivas unidades e horários de atendimento ao público; b) repasses ou transferências de recursos financeiros; c) despesas; d) licitações e contratos; e) programas, ações, projetos e obras de órgãos e entidades; f) perguntas mais frequentes da sociedade. Outras informações podem ser acrescentadas, mas é sempre importante ter atenção para a necessidade de evitar a di- vulgação de informação inútil736, pois a própria capacidade intelectual do usuário pode ser
736 Cf. C
vencida pela confusão e sobrecarga decorrente da vertiginosa proliferação das fontes e dos meios de comunicação737.
O regramento dos portais públicos, no tocante à publicação de informa- ções de interesse coletivo, traz outros pontos a serem ressaltados, em especial pelo fato de disciplinar temas aparentemente técnicos, que no atual contexto trazem importantes reper- cussões em relação ao exercício de direitos. Na forma do regulamento (art. § 3º), os portais devem: a) oferecer ferramenta de pesquisa (inc. I)738; b) propiciar o acesso de forma obje- tiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão (inc. I)739; b) fornecer relató- rios em formatos abertos e não proprietários, para facilitar a análise das informações (inc. II); c) permitir o acesso automatizado por sistemas externos (inc. III); d) divulgar os forma- tos empregados (inc. IV); e) garantir o acesso para pessoas portadoras de deficiência, atri- buto conhecido como usabilidade (inc. VIII). Com tais exigências, a legislação brasileira alinha-se às mais modernas políticas relativas ao tema740, que vêm sendo associadas à ex- pressão dados abertos: trata-se da possibilidade de divulgar informações não apenas para conhecimento e acompanhamento, mas de tal maneira que possa permitir sua reutilização em outros projetos, sítios e aplicativos, bem como seu cruzamento com outros dados e sua apresentação em formas de visualização mais interessantes e esclarecedoras741.
737
Cf. GÓMEZ PUENTE, Marcos, op. cit., p. 97. O problema, aqui, muda de perspectiva: a imensa quantidade de informação pode exceder a capacidade de cada pessoa para processá-la e analisá-la (cf. SMITH, Peter Jay, op. cit., p. 144).
738 A respeito do aperfeiçoamento do desenho dos portais eletrônicos da Administração Pública com a intro- dução de sistemas automatizados para facilitar a localização da informação, cf. FERNÁNDEZ SALMERÓN, Manuel, VALERO TORRIJOS, Julián, La publicidad de la información administrativa en internet, cit., p. 81. 739 Sobre a utilização de linguagem compreensível segundo o perfil do destinatário ou usuário, cf. J
INESTA
LOBO, Ernesto, op. cit., p. 9. 740
Vale ressaltar, a propósito, o memorando expedido pela Presidência dos Estados Unidos da América, empregando a expressão open government, com grande repercussão nos debates a respeito. O documento pode ser encontrado em http://www.whitehouse.gov/the_press_office/TransparencyandOpenGovernment/, acesso em 20.07.2011.
741
Sobre o paradigma dos dados abertos, cf. DIETRICH,Daniel et al.,The Open Data Manual, Cambridge, Open Knowledge Foundation, 2010, trad. e adapt. brasileira de Comunidade Transparência Hacker, Manual
dos dados abertos: governo, São Paulo, W3C – Escritório Brasil, disponível em
http://www.w3c.br/pub/Materiais/PublicacoesW3C/Manual_Dados_Abertos_WEB.pdf, acesso em
20.07.2011, p. 4. Segundo a linha adotada na obra, os dados abertos referem-se a informações de interesse coletivo, não alcançando dados pessoais e aqueles referentes à segurança nacional (ibidem, p. 16). Como se verá, o regime de acesso à informação brasileiro reconhece restrições à divulgação de informações pessoais e sigilosas, nos termos definidos em lei.
A possibilidade de encaminhamento de pedidos de acesso por meio dos portais (art. 10, § 2º) também merece algumas considerações. Com esse dispositivo, a lei brasileira não apenas reconhece a possibilidade de utilização de meios telemáticos para o acesso passivo, mas os torna obrigatórios. Por se tratar de acesso a informações de interes- se coletivo, essa forma de relacionamento pode ocorrer de maneira mais simplificada. É dispensável, por exemplo, um controle da identidade do solicitante, porquanto o acesso poderia ser feito por qualquer pessoa, já que é vedado exigir do interessado que declare os motivos determinantes da solicitação (art. 10, § 3º)742.
Por fim, merece encômios a previsão legal a respeito da possibilidade de fornecimento da informação em formato digital, caso assim armazenada, se houver anuên- cia do requerente (art. 11, § 5º), pois se trata de uma alternativa geralmente mais barata, capaz de oferecer maior utilidade e praticidade. Em vista da omissão do texto legal, pare- cem admissíveis tanto os mecanismos presenciais – por exemplo, a entrega de um disco ótico ao interessado – quanto os telemáticos – o envio por correio eletrônico. Em todo ca- so, é necessário que o documento digital oferecido apresente todos os atributos necessários à sua validade jurídica, sobretudo para que o interessado possa utilizá-lo em seu relacio- namento com terceiros.
Os diversos deveres atribuídos ao Estado, por força da nova lei, fazem surgir direitos em favor dos administrados, que podem ser considerados instrumentais em relação ao direito fundamental de acesso à informação. Alguns desses direitos, aplicáveis a quaisquer mecanismos de divulgação, são declarados de modo expresso (art. 7º). Todavia, vale notar que os deveres do Estado relativos à temática das novas tecnologias, acima refe- ridos, também geram direitos, de modo reflexo. Assim, deve-se reconhecer ao administra- do o direito a obter, por meio do portal público na internet, informações de interesse cole-
742 A questão do acesso às informações de interesse coletivo será analisada no próximo item (cf., em especial, a nota 755).
tivo, na extensão temática prescrita, em formato eletrônico, observados os requisitos técni- cos estabelecidos e as exigências mínimas de qualidade da informação743.
As exigências impostas pela nova lei quanto à qualidade da informação (art. 7º) também valem para qualquer forma de acesso, não somente aquele efetuado por meios eletrônicos744. Todavia, é necessário reconhecer as maiores repercussões da utiliza- ção da divulgação das informações na internet. Quando a informação difundida na internet não tem a qualidade necessária, ela pode não alcançar as finalidades previstas, limitar os usos esperados ou até mesmo causar danos para as pessoas destinatárias745. Assim sendo, a informação administrativa eletrônica deve ser completa, objetiva, exata, fidedigna, relevan- te, atualizada, idônea para satisfazer as necessidades dos usuários e fácil de encontrar, de entender e de usar746.