Embora a municipalização tenha ganhado força com a descentralização proposta e imposta por organismos internacionais, protagonistas da lógica e hegemonia neoliberal dos anos 90, tanto a municipalização quanto a descentralização têm história na educação brasileira, sobretudo no ensino
fundamental, que remonta ao contexto da promulgação da Lei 5.695/71, conforme afirma Rosar (2001, p.106).
A política educacional para este nível de ensino foi traçada no âmbito de projetos federais38 implantados, sobretudo no Nordeste, com o objetivo de
induzir a municipalização do ensino, transferindo encargos para o município, sem que se efetivasse um investimento financeiro satisfatório nessa instância.
Esta municipalização mediante co-gestão tinha a característica de ser financiada pelo Banco Mundial, mediante o controle do Ministério da Educação que definia diretrizes e competências para os Estados e Municípios – qualquer semelhança com a conjuntura atual do Fundef não é mera coincidência. A descentralização imposta era precária, pois, em alguns casos, o município era obrigado a assumir a responsabilidade pelo ensino de 1° grau (atual fundamental), apesar das dificuldades materiais, físicas e econômicas.
Tais políticas públicas via projetos agravam os problemas da realidade educacional, sobretudo dos municípios pobres e mais ainda de suas zonas rurais, porquanto são concebidas, prioritariamente, para municípios com maior suporte fiscal e, portanto, com maiores possibilidades de pessoal qualificado para gestão e execução das políticas. Como ressaltado por Rosar (2001), o setor de educação do Instituto de Planejamento Econômico e Social (IPES) e a Fundação Cearense de Amparo à Pesquisa, ao avaliar o Edurural,39 programa do qual tive oportunidade de
participar como estagiário-bolsista quando aluno do Curso de Pedagogia da UFC,
38 Os projetos mais destacados foram os seguintes: Promunicípio, Edurural, Polonordeste e o Projeto
Nordeste.
39O Edurural foi um programa de educação rural de abrangência nacional, desenvolvido na década de
80, principalmente no Nordeste brasileiro. Produto de parcerias entre universidades e prefeituras municipais, com financiamento do Banco Mundial, tinha como finalidade principal a formação de professores para a zona rural.
detectaram dificuldades de implementação, associadas a uma cultura política clientelista e coronelista nos municípios. Referida cultura impunha práticas de corrupção na gestão e perseguição política a professores que se opusessem à dinâmica do poder local.
Nas décadas de 80 e 90, o advento da globalização e neoliberalismo na economia mundial provoca uma revolução nos paradigmas da gestão do Estado. O conceito de descentralização torna-se chave na reestruturação do aparelho estatal em vários campos da vida social, o qual, inserido numa lógica privatizante, deve reorientar seus gastos no sentido de possibilitar a ampliação dos mercados. Esta perspectiva propõe um Estado minimalista que, aos poucos, vai transferindo responsabilidades históricas concernentes às políticas sociais. As definições de nível federal se estendem para o nível estadual e este, por sua vez, transfere responsabilidades para o município, quando não prevalece a privatização da forma mais violenta possível. Impulsionada pela Lei do Fundef, a municipalização do ensino no Brasil é um exemplo típico de política de ajuste educacional, sintonizada com a reestruturação do Estado, onde a descentralização é o eixo fundamental. O outro lado da história, pouco ressaltado, é a centralização materializada no controle político-ideológico das políticas setoriais.
A propósito do Fundef, segundo observa Ramos (2003a, p.181) o dispositivo legal (artigo 1o. da Lei nº. 9.424/96, parágrafo 5o.), garantindo que a União dará “prioridade, para a concessão de assistência financeira [...], aos Estados, Distrito Federal e Municípios, nos quais a implantação do Fundo for antecipada [...]”, ao mesmo tempo que incentiva a implantação do Fundef, acelera a
municipalização do ensino fundamental, efetivada muitas vezes “a toque de caixa”40
com municípios sem as mínimas condições para assumir, de imediato, escolas até então sob responsabilidade dos Estados.
O conceito de “municipalização do ensino”, no âmbito do ensino fundamental, pode ser entendido tanto como uma iniciativa do município de expansão do atendimento público a este nível de ensino, quanto à transferência sumária de responsabilidades com a educação básica a outro nível administrativo; em geral, do plano estadual para o municipal. No Brasil, a municipalização do ensino ganha força nos argumentos da descentralização e da participação da comunidade.
Descentralização pode ser entendida, tanto como o processo de transferência de encargos, quanto de poder. Dessa forma, a municipalização é, certamente a transferência de encargos de uma esfera à outra, mas isso não significa necessariamente, um processo de “democratização” sentido com o qual é positivamente percebido pelo senso comum (OLIVEIRA, 2001b, p.177).
Embora a municipalização apareça sempre vinculada à descentralização, sua associação não pode ser mecânica. Os dois conceitos não têm necessariamente o purgatório como destino. Pode-se ter uma municipalização sem haver efetivamente descentralização. Numa perspectiva neoliberal, esta se aproxima muito do conceito de desconcentração, remetendo à tarefa de dividir com instâncias menores a responsabilidade pela gestão de recursos limitados, o que torna questionável a evocação à comunidade para maior participação.
O segundo argumento, o de possibilitar maior participação da população, reduz a complexa questão da participação apenas a um problema de “espaço-população”. Se a população estiver mais próxima “fisicamente”. Do centro de tomada de decisões, estas serão tomadas de maneira mais democrática. O argumento é pobre (OLIVEIRA, 2001b, p.178).
40 O artigo 30o, parágrafo 9o, prevê a celebração de convênios entre o Estado e seus Municípios,
Segundo a argumentação, é dessa forma por não poder ser diferente, pois a política posta em prática efetivamente não se interessa por um tipo de participação na qual a população local não só discuta novos caminhos, mas também decida o que é melhor para seus jovens e crianças. Nas palavras de Ramos (2003, p. 16):
A política de revalorização do poder local é uma faca de dois gumes: de certo modo, o município representa a esfera de poder mais próxima da comunidade e supõe-se que assim pode agir mais eficientemente atendendo às necessidades por eles identificadas, entretanto, observa-se normalmente que os municípios não estão preparados estruturalmente desde recursos humanos a recursos físicos, e isto é o que faz com que o repasse financeiro não substancie a efetivação de políticas que supram a necessidade (RAMOS, 2003b, p.16).
O moderno modelo de gestão pressupõe pequenas unidades descentralizadas, reguladas a distância por um núcleo central, via canais de comunicação, informação e distribuição de recursos:
O controle exercido pela organização focal (Ministério da Educação, por exemplo, ou Secretarias, ou ainda por empresas, no caso de parcerias), passa a realizar-se basicamente através da distribuição de recursos, da definição e do controle dos meios de acompanhamento e avaliação dos resultados, do estabelecimento dos canais de distribuição das informações, da definição dos padrões gerais de funcionamento das unidades escolares, que estabelecem os limites em que elas devem apelar e promover as adaptações necessárias para o bom funcionamento do sistema educacional como um todo (BRUNO, 2001, p.40)
O poder é exercido mediante coordenação de redes, sob a aparência da autonomia e da participação. Trata-se de uma participação controlada em sintonia com a integração dos agentes sociais e uma autonomia operacional, definida em limites reduzidos e precários. Todavia a materialização deste “novo poder” ocorre por meio da insatisfatória distribuição de condições materiais (condições e tempo de
trabalho, equipamentos, salários de professores, etc.) e criação do consenso (ideologia).
No limite necessário, a autonomia é configurada e ressignificada a um sofisticado mecanismo de controle. Isto induz as unidades descentralizadas a subsistir em condições mínimas como algo funcional à estrutura global, jamais como possibilidade de criação e ou afronta ao poder. Portanto, poder, controle e autonomia são conjugados num só tempo, compondo o moderno processo de administração estatal.
No campo educacional é visível a subordinação da escola ao sistema educacional e este às recomendações gerais do sistema capitalista para a educação. O incremento da ingerência do capital sobre o setor de educação, na última década, ou melhor, o redirecionamento da preocupação com o setor da educação, passa pelo entendimento segundo o qual, por ser a escola uma das principais esferas de produção de capacidade de trabalho, não pode absolutamente estar à margem do controle social e econômico do sistema capitalista. Além do mais, ao ser entendida como uma mercadoria qualquer, todos os esforços devem ser envidados com vistas à racionalização do custo.
Por conseguinte, inserir no conceito de autonomia uma dimensão operacional consiste em explorar a capacidade do trabalhador (no caso da escola, pais e professores) na solução de problemas gritantes e imediatos, os quais o Estado estrategicamente evita enfrentar decisivamente e ao mesmo tempo impedir que os sujeitos, da escola, resolvam decidir para além dos limites admissíveis, ou seja, decidam entender autonomia na sua real significação.
Neste contexto é preciso refletir sobre a municipalização do ensino e a gestão escolar como possibilidade de aumento da autonomia. A negação do Estado nacional modifica o trajeto da construção da autonomia. Seu sentido ideal confronta- se com uma complexa realidade, na qual os trâmites de poder são quase inimagináveis. Os fios da hierarquia do capitalismo globalizado são longos, e invisíveis num primeiro momento, pois o arcabouço teórico-ideológico da gestão moderna envolve, sedutoramente, coadjuvantes, numa emaranhada ilusão protagonista. Deduz-se, então, que a crise dos sistemas educacionais está profundamente associada às necessidades do capital.
O modelo de descentralização que está posto nas escolas públicas dispõe, em geral, a descentralização financeira – projeto dinheiro na escola, a descentralização política – democratização das relações de poder, como as eleições para diretores e a descentralização pedagógica – no contexto da qual a escola deve definir seu Projeto Político-Pedagógico e em suas relações entre si (RAMOS, 2003b, p.17).
Consoante se constata, a “participação” difundida na comunidade escolar – mais limitada ainda nas redes de ensino dos municípios que, em regra, sequer ousam na escolha de diretores via eleições diretas – obedece a uma lógica globalizante, que ao racionalizar custos com educação, delega mais responsabilidades à unidade escolar, sob fantasioso ambiente de democracia participativa.
Como se vê, há uma agenda para a educação e nela os sujeitos escolares (pais, professores, alunos, funcionários, diretores e coordenadores) têm pouca influência. A iniciativa de propostas para a educação está concentrada nas organizações focais. No sistema educacional e na escola, em particular, a iniciativa
política está sob tutela de um Estado Amplo,41 restando aos educadores envidarem
esforços num enfrentamento político da questão. Desse modo, amplia-se a consciência coletiva sobre as teias que relacionam o local com o global, resistindo à lógica ideológica da prática e teoria educacionais hegemônicas, e construindo corajosas propostas e experiências de autonomia com apoio da sociedade civil, contra os interesses do mercado.