A análise da secção anterior ilustra o potencial de vinculação externa dos governos nacionais. Contudo, pode-se argumentar que esta capa- cidade diminui substancialmente no período pós-2009, marcado pela crise da dívida soberana na zona euro. Com efeito, ao longo deste pe- ríodo temos assistido a uma crescente pressão europeia sobre os gover- nos nacionais, sobretudo em países mais expostos a esta crise, como Portugal.
Neste quadro, a situação extrema de imposição externa sobre o go- verno nacional seria o contexto do resgate financeiro de 2011-2014. Neste período, o governo português ficou vinculado às disposições previstas no memorando de entendimento com a troika da Comissão Europeia (CE), Banco Central Europeu (BCE) e Fundo Monetário Internacional (FMI). Este memorando e o respetivo Programa de Ajustamento Econó- mico e Financeiro (PAEF) acarretavam um amplo conjunto de medidas a implementar pelo executivo nacional.
A implicação do memorando seria a redução, se não mesmo anulação, da margem de autonomia do governo nacional. Com efeito, o período de vigência do resgate foi descrito por líderes políticos de diferentes qua- drantes como marcando um período de perda de soberania. Assim, Paulo Portas, então líder do CDS-PP, descreveu o resgate como um período de «protetorado», com a perda de uma «parcela da soberania»;60o PCP,
como um «golpe» na «soberania» e na «independência nacional»;61An-
60«Paulo Portas: «Está aberto caminho para Portugal recuperar a soberania» [CDS –
Concelhia de Vila Franca de Xira, https://cdsppvfx.wordpress.com/2014/05/02/paulo- portas-esta-aberto-caminho-para-portugal-recuperar-a-soberania/ (acedido a 5 de dezem- bro de 2016)].
61«Resgatar o país da dependência e da submissão», Avante, n.º 2052, 28 de março de
2013, disponível online em http://www.avante.pt/pt/2052/pcp/124487/ (acedido a 5 de dezembro de 2016).
tónio Arnaut, um dos fundadores do PS, como uma «hipoteca parcial da soberania»;62Cecília Meireles, então deputada do Bloco de Esquerda,
definia um segundo resgate como implicando «soberania limitada»;63
Passos Coelho, na altura líder do PSD e primeiro-ministro, descrevia o sucesso na execução do PAEF como permitindo «resgatar a nossa sobe- rania».64Teríamos assim um processo de europeização «cima-baixo» do
executivo nacional, ficando este sujeito aos inputs exogenamente defini- dos pelo nível supranacional.
Contudo, mesmo num contexto extremo, como o de um resgate, parece existir margem de manobra para o governo nacional. Essa é a conclusão da investigação de Moury e Freire,65que identificam como o governo por-
tuguês usou o período de resgate para promover reformas que de outra forma se deparariam com uma forte oposição, notando que, neste período, as opções políticas, especialmente as de natureza estrutural, «are by no way a diktat imposed from above on helpless governments» (p. 36).
A investigação de Moury e Freire baseou-se em 28 entrevistas com de- cisores políticos-chave, incluindo ministros e/ou secretários de Estado dos XVIII e XIX Governos Constitucionais (que, respetivamente, nego- ciaram e implementaram o memorando de entendimento), bem como com quadros do FMI. A análise a estas entrevistas revela a maior fiscali- zação europeia a partir do eclodir da crise da dívida soberana em 2008- -2009 e a menor margem negocial do governo após o pedido de resgate. Contudo, as entrevistas também ilustram a margem negocial do governo nacional em relação aos agentes supranacionais.66
De igual modo, as entrevistas de Moury e Freire confirmam a possibi- lidade de vinculação externa mesmo num contexto de resgate. Assim, um dos ministros entrevistados admitia que o resgate permitia «uma ja- nela de oportunidade para ultrapassar a resistência de stakeholders, profis-
62«Fundador do PS lamenta ‘hipoteca parcial da soberania’», in TVI24, 6 de maio de
2011, disponível online em http://www.tvi24.iol.pt/politica/arnaut/fundador-do-ps-la- menta-hipoteca-parcial-da-soberania (acedido a 5 de dezembro de 2016).
63«BE: Governo finge que está tudo bem enquanto negoceia segundo resgate», in Di- nheiro Vivo, 10 de julho de 2013, disponível online em https://www.dinheirovivo.pt/eco-
nomia/be-governo-finge-que-esta-tudo-bem-enquanto-negoceia-segundo-resgate/ (ace- dido a 5 de dezembro de 2016).
64«Passos Coelho avisa que ‘ajustamento prosseguirá’», Jornal de Notícias, 3 de junho
de 2013, disponível online em http://www.jn.pt/politica/interior/passos-coelho-avisa-que- ajustamento-prosseguira—3255043.html (acedido a 5 de dezembro de 2016).
65Catherine Moury e André Freire, «Austerity policies and politics: the case of Portu-
gal», Pôle Sud – Revue de science politique, 39, 2 (2013): 35-56.
sões, indústrias, farmácias, administração, para fazer reformas que eram necessárias».67 Igualmente, vários ministros e secretários de Estado do
XIX Governo Constitucional entrevistados admitiram a introdução de determinadas medidas em revisões do memorando como forma de ul- trapassar potenciais resistências domésticas, levando os autores a con- cluírem que algumas das políticas introduzidas no memorando não eram exigências dos credores internacionais, tendo antes sido inseridas a pe- dido do executivo nacional.
Retomando a análise anterior, podemos constatar que, mesmo num contexto de aparente incapacidade do executivo nacional, como o de um resgate, continua a ser possível vincular externamente para vincular internamente. O PAEF deu assim ao governo uma arma adicional – e porventura ainda mais potente em termos de capacidade persuasiva – para justificar a adoção de medidas impopulares.
Ao mesmo tempo, há duas notas adicionais a fazer. A primeira é que a capacidade de usar esta arma adicional depende do grau de alinhamento das posições políticas do governo nacional com o nível europeu (ou, no caso do período de resgate, com a troika). No caso do período de resgate, esta capacidade de vincular externamente era facilitada pela sobreposição entre os objetivos políticos do XIX Governo e da troika. No caso do XV Governo Constitucional, as regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento eram compatíveis e reforçavam a defesa das posições políticas do então exe- cutivo. Inversamente, um governo com preferências políticas desalinhadas com o nível europeu tem a sua capacidade de vincular externamente para vincular internamente severamente coartada, se não mesmo potencialmente nulificada. O caso da Grécia em 2015, após a formação do governo liderado por Alexis Tsipras, ilustra bem os efeitos deste tipo de desalinhamento num contexto extremo de resgate. Como salienta Magone,68o resultado do de-
salinhamento inicial entre o governo grego e a troika foi a imposição de um memorando ainda mais severo sobre a Grécia, resultando naquilo que o autor descreve como «europeização forçada» e «coerciva».69
Por outro lado, emerge a questão dos efeitos desta vinculação externa sobre a perceção pública da UE. Como vimos acima, a vinculação ex- terna é reforçada pela existência de uma opinião favorável à UE e que
67Id., ibid., 47.
68José Magone, «From ‘superficial’ to ‘coercive’ Europeanization in Southern Europe:
the lack of ownership of national reforms», in Core-Periphery Relations in the European Union:
Power and Conflict in a Dualist Political Economy, orgs. José M. Magone, Brigid Laffan e
Christian Schweiger (Londres: Routledge, 2016): 87-98.
confia nas suas instituições. Contudo, importa notar que a opinião pú- blica relativamente à UE não é imutável. Ao endossar a responsabilidade para o nível supranacional das medidas impopulares, os governos nacio- nais podem mitigar a oposição interna a essas medidas, mas potenciam a oposição à própria UE. Como as figuras 2.3 e 2.4 ilustram, há um de- clínio acentuado na imagem da UE e na confiança nas instituições eu- ropeias durante o período do resgate, podendo-se questionar até que ponto este padrão não deriva – pelo menos parcialmente – da vinculação externa relativamente a medidas impopulares.