Protocole expérimental

A vitória da candidatura de Fernando Henrique Cardoso (FHC) em 1994 tornou possível a incorporação de referências do programa neoliberal da terceira via para fundamentar o processo de manutenção da hegemonia burguesa em tempos de contrarreforma em nosso país. Segundo Martins (2009b), dois acontecimentos importantes na conjuntura internacional dos anos 1990 já tinham marcado a inflexão no projeto neoliberal da terceira via, antes mesmo de FHC assumir o governo. O primeiro deles se refere à linha política firmada por Bill Clinton quando eleito nos Estados Unidos em 1992. O outro elemento é a alteração das estratégias do BM, pois, diante da constatação de seu fracasso no combate à pobreza, ao longo da década de 1980, esse organismo redefiniu suas proposições para a América Latina, incentivando as alianças entre capital e trabalho.

A partir desses parâmetros, o bloco no poder realizou importantes medidas que confirmaram a adesão do governo FHC ao neoliberalismo da terceira via. Em sintonia com as orientações dos organismos internacionais para modelar as economias latino-americanas em conformidade com os interesses do bloco dirigente dos países centrais, uma ampla gama de medidas passou a ser implementada a partir da década de 1990.

Luiz Carlos Bresser Pereira, dirigente da equipe de formulação do “Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado” (BRASIL, 1995b), evidencia a concepção que fundamentou a contrarreforma em nosso país a partir da década de 1990. É importante destacar que, estamos recorrendo às formulações de Bresser-Pereira, porque ele se constitui como o sistematizador mais importante do projeto de contrarreforma ocorrido em nosso país. Ou seja, para não induzir o leitor a erro, faz-se necessário reiterar que transformações políticas e econômicas orientadas no modelo de Estado Gerencial já eram experimentadas no Brasil antes mesmo da contrarreforma do Estado ser empreendida por Bresser-Pereira no âmbito da União, tal como reitera Figueiredo (2006; 2014), ao se referir ao caso de Minas Gerais, cujas iniciativas políticas acabaram se constituindo como referência para propostas desenvolvidas posteriormente pelo governo federal.

O ponto de partida das reflexões de Bresser-Pereira é a definição da crise brasileira como uma “crise de Estado”. O autor defende que a origem das crises importantes no sistema

deve sempre ser encontrada no mercado ou no Estado. No seu entendimento, a crise dos anos 1930 originou-se do mau funcionamento do mercado (livre), que teria levado as economias à insuficiência crônica da demanda agregada. Assim, como não regulava o mercado de forma satisfatória, o Estado Liberal teria entrado em crise como consequência das imperfeições econômicas. Em seu lugar, como tentativa de superar o problema, teria emergido o Estado Social Burocrático, que, para Bresser-Pereira (1997), envolve três expressões: o Estado de Bem Estar, o Estado Comunista e o Estado Desenvolvimentista. Residiria nesse novo modelo de Estado a origem da crise brasileira, acirrada nos anos 1980:

A crise do Estado teve início nos anos 70, mas só nos anos 80 se tornou evidente. Paralelamente ao descontrole fiscal, diversos países passaram a apresentar redução nas taxas de crescimento econômico, aumento do desemprego e elevados índices de inflação. Após várias tentativas de explicação, tornou-se claro afinal que a causa da desaceleração econômica nos países desenvolvidos e dos graves desequilíbrios na América Latina e no Leste Europeu era a crise do Estado, que não soubera processar de forma adequada a sobrecarga de demandas a ele dirigidas. A desordem econômica expressava agora a dificuldade do Estado em continuar a administrar as crescentes expectativas em relação à política de bem-estar aplicada com relativo sucesso no pós-guerra (BRASIL, 1995b, p. 10).

Ou seja, nessa perspectiva, o Estado Desenvolvimentista teria subavaliado a capacidade do mercado na coordenação da economia, originando uma crise decorrente da ampliação das políticas sociais e das intervenções econômicas por parte da aparelhagem estatal. Corroborando o entendimento de Luiz Carlos Bresser-Pereira, FHC afirma que

A crise brasileira da última década foi também uma crise do Estado. Em razão do modelo de desenvolvimento que Governos anteriores adotaram, o Estado desviou-se de suas funções básicas para ampliar sua presença no setor produtivo, o que acarretou, além da gradual deterioração dos serviços públicos, a que recorre, em particular, a parcela menos favorecida da população, o agravamento da crise fiscal e, por conseqüência, da inflação. Nesse sentido, a reforma do Estado passou a ser instrumento indispensável para consolidar a estabilização e assegurar o crescimento sustentado da economia. Somente assim será possível promover a correção das desigualdades sociais e regionais (CARDOSO, 1995, p.6).

Bresser-Pereira (1997) entende que a crise do Estado desenvolvimentista se define por três elementos: crise fiscal, esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado e superação da administração pública burocrática. Para o autor, a resposta a esses elementos – na linha do que propõe a perspectiva neoliberal da terceira via – não poderia ser dada pela “esquerda tradicional”, já que esta “[...] diagnosticou erroneamente a crise como causada por

interesses externos: antes pelo imperialismo, agora pela ‘globalização’” (BRASIL, 1995b, p.15). Ao mesmo tempo, também não seria possível recorrer à “direita neoliberal”, dado o impacto de suas iniciativas na “coesão social”. Vejamos, então, qual o modelo de Estado seria mais adequado, na visão desse intelectual, para responder aos desafios contemporâneos:

Não será, certamente, o Estado Social-Burocrático, porque foi esse modelo de Estado que entrou em crise. Não será também o Estado Neoliberal sonhado pelos conservadores, porque não existe apoio político nem racionalidade econômica para a volta a um tipo de Estado que prevaleceu no século dezenove. Nossa previsão é a de que o Estado do século vinte-e-um será um Estado Social-Liberal: social porque continuará a proteger os direitos sociais e a promover o desenvolvimento econômico; liberal, porque o fará usando mais os controles de mercado e menos os controles administrativos, porque realizará seus serviços sociais e científicos principalmente através de organizações públicas não-estatais competitivas, porque tornará os mercados de trabalhos mais flexíveis, porque promoverá a capacitação dos seus recursos humanos e de suas empresas para a inovação e a competição internacional (BRESSER-PEREIRA, 1997, p. 18).

Portanto, pode-se afirmar que a proposta neoliberal da terceira via para superação da crise se sustenta na contrarreforma do Estado, ação supostamente capaz de consolidar a estabilização e assegurar o crescimento sustentado da economia, de modo a corrigir as desigualdades em nosso país. Desconsidera-se que, a crise contemporânea possui determinações mais profundas, relacionadas aos processos históricos de dominação que caracterizam as relações sociais capitalistas atuais, das quais fazem parte, por exemplo, a inserção subordinada do Brasil (enquanto país dependente) à dinâmica da financeirização do capitalismo.

Behring (2008) argumenta que essa estratégia de explicar a crise contemporânea, como um problema do Estado ou nele localizado, expressa “[...] uma visão unilateral e monocausal da crise contemporânea, metodologicamente incorreta e que empobrece o debate” (BEHRING, 2008, p.197). Ainda que seja limitada, a formulação de Bresser-Pereira sobre a crise não deixa de se constituir como um elemento importante para as relações de hegemonia. Pois, ao desvincular a realidade brasileira das transformações ocorridas em resposta ao ciclo depressivo do capital, torna-se mais fácil cimentar o entendimento de que a contrarreforma do Estado é capaz de superar os problemas do país. Além do mais, sua formulação visa dissolver a compreensão de que o “Estado Social Liberal” responde ao interesse de readequar nosso país para a reprodução das relações sociais capitalistas em um novo patamar, qual seja, o da predominância das formas de valorização fictícias.

Segundo Bresser-Pereira (1997), os processos básicos demandados pela implementação do “Estado social-liberal” se resumem aos seguintes elementos, a saber: privatização, terceirização e “publicização”; desregulamentação; além de governança e governabilidade. Para fins de exposição, apresentamos esses elementos separadamente a seguir, contudo, ressaltamos que eles mantêm uma relação de interdependência, devendo ser compreendidos como unidades que integram um todo estruturado.

3.1.1 Privatização, terceirização e “publicização”

Um dos elementos propostos é a delimitação das funções do Estado, a ser alcançada pela “redução de seu tamanho” através de um processo que envolve a adoção da tríplice privatização, terceirização e “publicização”.

O ponto de partida dessa estratégia é o entendimento de que o aparelho de Estado, ao longo dos anos que antecederam a década de 1990, cresceu em termos de pessoal, receita e despesa, ao mesmo tempo em que suas funções se ampliaram, principalmente, na área social. Diante disso, na visão de Bresser-Pereira (1997), passou a ser crescente o reconhecimento de que a aparelhagem estatal não deveria executar diretamente uma série de tarefas. E mais: que “reformar” o Estado significaria, antes de qualquer coisa, redefinir seu papel, “[...] deixando para o setor privado e para o setor público não-estatal as atividades que não lhe são específicas” (BRESSER-PEREIRA, 1997, p. 22).

Ou seja, a “redução do tamanho” do aparelho de Estado passaria pela transferência de uma série de atividades para a iniciativa privada (mercado) ou para os “organismos sociais” (quase-mercado). A única área de atuação que permaneceria dentro da aparelhagem estatal se refere às “atividades exclusivas do Estado”. Trata-se daquelas ações vinculadas ao “poder de Estado”, qual seja, o de legislar e punir, de tributar e realizar transferências de recursos, de modo a assegurar a “ordem” interna, defender o país e promover o desenvolvimento econômico e social.

Ao “setor privado”, por sua vez, deveriam ser destinadas as “atividades de produção de bens e serviços para o mercado”. A justificativa seria a de que se trata de um tipo de atividade dominada pelo empresariado, grupo social que, supostamente, seria capaz de oferecê-lo de forma mais eficiente. Soma-se a isso a ideia de que a crise fiscal estaria demandando estratégias de redução das dívidas do país e, assim, a privatização seria uma estratégia consensual diante das demandas constatadas:

Durante muito tempo estatização e privatização foram objeto de amplo debate ideológico. Hoje esse debate está superado. Existe um relativo consenso de que é necessário privatizar - dada a crise fiscal - e conveniente privatizar, dada a maior eficiência e a menor subordinação a fatores políticos das empresas privatizadas (BRESSER-PEREIRA, 1997, p. 24).

Sob o argumento da crise fiscal e da crise do Estado, as privatizações ocorridas no país entregaram o patrimônio público brasileiro à burguesia monopolista, o que levou ao desmonte de importante parcela do parque industrial nacional, ao aumento do desemprego e a uma grande remessa de dinheiro para o exterior, sem falar no fato de que ocorreu o inverso do que fora anunciado no que diz respeito ao combate à crise fiscal e ao equilíbrio das contas públicas nacionais (BIONDI, 2003a).

Conforme explica Behring (2008), o governo FHC disse ter arrecadado 85,2 bilhões de reais com as privatizações, contudo, nesse processo, perdeu ou gastou 87,6 bilhões de reais até o final de 1998. A autora explica que esse montante se refere a gastos como venda de estatais a prazo, dívidas que o governo “engoliu”, investimentos feitos antes das privatizações, juros sobre esses investimentos, uso de “moedas podres”21_{, além de dinheiro deixado pelo}

governo aos compradores. E mais: esse número poderia ser maior se fossem considerados outros favorecimentos: demissões com indenização, direitos trabalhistas assumidos pelo aparelho de Estado, compromissos com fundos de pensão e aposentadorias também assumidos pela aparelhagem estatal, perdas no imposto de renda, dentre outros22 _(BEHRING,

2008).

Se, por um lado, a perspectiva ideológica de sustentação do governo FHC defendia a privatização de uma série de serviços lucrativos, por outro lado, essa estratégia era vista como insuficiente para a “reforma” do Estado, uma vez que, havia uma série de atividades que não deveriam ser privatizadas e nem assumidas pela aparelhagem estatal.

Para Bresser-Pereira (1997), a privatização só se torna uma alternativa adequada quando a instituição privada pode gerar todas as suas receitas da venda de seus produtos e

21 _{Biondi (2000; 2003a; 2003b) utiliza esse termo para se referir aos títulos do governo utilizados para diminuir –}

ou, até mesmo, extinguir – o preço das empresas estatais brasileiras em meio ao processo de privatização ocorrido nos governos FHC. O porquê de se adotar esse termo pode ser evidenciado pela seguinte explicação: “Quando o governo FHC resolveu (sob as ordens dos países ricos) acelerar a entrega das empresas estatais a grupos privados, a tal privadoação, ele permitiu que os ‘compradores’ pagassem com as chamadas ‘moedas podres’. O que são elas? Títulos (ou ‘papagaios’) que o governo emitiu para pagar grandes dívidas. Um exemplo? Quando o governo desapropria fazendas para realizar a reforma agrária, os proprietários são pagos com esses títulos, que rendem, todos os anos, juros e algum tipo de correção monetária. Mas, como esses títulos só vão ser pagos pelo Tesouro depois de dez, vinte anos, são chamados de ‘dinheiro’ ou ‘moeda’ podre, porque, não pode ser gasto, não vira ‘dinheiro vivo’ antes que se vença o seu prazo” (Biondi, 2000, p.1).

22 _{Dados sobre o processo de privatização das empresas estatais no Brasil podem ser obtidos em Biondi (2003a)}

serviços, e o mercado tem condições de assumir a coordenação de suas atividades. Para os casos em que isso não acontece, a exemplo das atividades sociais e científicas, a proposta de contrarreforma envolve a adoção de “parcerias” entre aparelhagem estatal e novos organismos da sociedade civil. Surge, portanto, no projeto empresarial de sociedade para o Brasil contemporâneo, a defesa dos “organismos sociais”:

Ora, em uma situação em que o mercado é claramente incapaz de realizar uma série de tarefas, mas que o Estado também não se demonstra suficientemente flexível e eficiente para realizá-las, abre-se espaço para as organizações públicas não-estatais (BRESSER-PEREIRA, 1997, p. 27).

As organizações públicas não-estatais – também denominadas de entidades do “terceiro setor”, entidades sem fins lucrativos, organizações sociais, voluntárias ou não governamentais – são apresentadas pelos defensores da contrarreforma como resposta a um terceiro tipo de propriedade, que estaria além da propriedade privada e da propriedade estatal. O argumento é claro: primeiro, se define como público “[...] aquilo que está voltado para o interesse geral, e como privado aquilo que é voltado para o interesse dos indivíduos e suas famílias” (BRESSER-PEREIRA, 1997, p. 26). Em seguida, se difunde o entendimento de que fundações e associações sem fins lucrativos estão voltadas para o “interesse geral”, razão pela qual deveriam ser denominadas de públicas (por, supostamente, não atenderem a interesses corporativos) e não-estatais (porque não integram o aparelho de Estado). No Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado (BRASIL, 1995b), afirma-se que a propriedade pública não- estatal é constituída pelas organizações sem fins lucrativos, que não seriam de propriedade de nenhum indivíduo ou grupo e estariam orientadas diretamente para o atendimento do interesse público.

Com base nesse entendimento, a “descentralização” para o “setor público não-estatal” deveria ser a alternativa adotada para o oferecimento das atividades que, ao mesmo tempo, não envolvem o poder de Estado nem devem ser privatizadas:

[...] para o setor não-exclusivo ou competitivo do Estado a propriedade ideal é a pública não-estatal. Não é a propriedade estatal porque aí não se exerce o poder de Estado. Não é, por outro lado, a propriedade privada, porque se trata de um tipo de serviço por definição subsidiado. A propriedade pública não-estatal torna mais fácil e direto o controle social, através da participação nos conselhos de administração dos diversos segmentos envolvidos, ao mesmo tempo que favorece a parceria entre sociedade e Estado. As organizações nesse setor gozam de uma autonomia administrativa muito maior do que aquela possível dentro do aparelho do Estado. Em compensação seus dirigentes são chamados a assumir uma responsabilidade

maior, em conjunto com a sociedade, na gestão da instituição (BRASIL, 1995b, p. 43-44).

Assim, o aparelho de Estado reduziria a prestação direta de direitos sociais para se manter como regulador e provedor de serviços. Denominado de “publicização”, esse processo abriu espaço para o estabelecimento de “parcerias” na definição de políticas e na produção de atividades científicas e sociais competitivas ou não exclusivas da aparelhagem estatal, tais como as desenvolvidas em escolas, universidades, centros de pesquisa científica e tecnológica, creches, ambulatórios, hospitais, entidades de assistência aos carentes, museus, orquestras sinfônicas, oficinas de arte, dentre outras.

Segundo Guiot (2010), o estímulo à criação e ampliação do “terceiro setor” se estruturou na construção de um “novo marco legal”, cujas expressões centrais foram as seguintes: a Lei nº 9637/98 (BRASIL, 1998b), como o primeiro dispositivo legal para regulação da nova relação entre aparelho de Estado e Sociedade Civil, estabelecendo a definição conceitual das “Organizações Sociais” (OS); a Lei nº 9608/1998 (BRASIL 1998a), que regulamentou o Trabalho Voluntário; e, ainda, a Lei nº 9790/99 (BRASIL, 1999), responsável pela criação e regulamentação da Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip).

Na tentativa de justificar a ação das “organizações públicas não-estatais” como estratégia necessária para a contrarreforma do Estado, Bresser-Pereira (1997) desconsidera que esse debate sobre o “terceiro setor” se insere no interior (e resulta) do processo de reorganização capitalista, a partir do qual foi necessário consolidar uma nova modalidade de trato à “questão social”. Conforme explica Montaño (2002), a recente ofensiva capitalista – na qual se incluem a reestruturação produtiva, a contrarreforma do Estado, a mundialização da produção e dos mercados, a financeirização – confeccionou uma nova modalidade de resposta à “questão social” no seio das mudanças mais gerais introduzidas pelo reordenamento capitalista no Brasil. Trata-se de uma tentativa de alterar a condição de direito das políticas sociais e assistenciais, configurando-as como uma forma não universal de resposta às necessidades individuais, isto é, como modalidade que atende de modo diferente segundo o poder aquisitivo de cada um. Ao invés de se constituir como direito, as respostas assumiriam um caráter de atividade voluntária ou de serviços comercializáveis. Privatização, focalização e descentralização são os elementos constitutivos da nova orientação das políticas sociais estatais, configurando uma significativa alteração do trato à “questão social”, uma vez que:

Por um lado, elas são retiradas paulatinamente da órbita do Estado, sendo privatizadas: transferidas ao mercado e/ou alocadas na sociedade civil. Por sua vez, essas políticas sociais estatais são focalizadas, isto é, dirigidas exclusivamente aos setores portadores de carências pontuais, com necessidades básicas insatisfeitas. Finalmente, elas são também descentralizadas administrativamente; o que implica apenas numa desconcentração financeira e executiva, mantendo uma centralização normativa e política. Em idêntico sentido, os serviços sociais, a assistência estatal, as subvenções de produtos e serviços de uso popular, os “complementos salariais” etc., se vêem fortemente reduzidos em quantidade, qualidade e variabilidade. O que significa que os “serviços estatais para pobres” são “pobres serviços estatais” (MONTAÑO, 2002, p. 3).

Sob o pretexto da crise de Estado e da escassez de recursos, busca-se justificar a reconfiguração da responsabilidade do aparelho de Estado com a “questão social” e a consequente expansão dos serviços sociais oferecidos pela iniciativa privada (quando lucrativos) ou pelo “terceiro setor” (quando não lucrativos, devendo, por isso, ser subsidiados pela aparelhagem estatal).

Segundo Montaño (2002), a lógica precarização-privatização fundamenta o surgimento do fenômeno “terceiro setor” no seio das novas respostas oferecidas pelo Estado às velhas e novas expressões da “questão social”: precarização, porque o aparelho de Estado mantém o oferecimento das políticas sociais e assistenciais, embora o faça de forma focalizada e descentralizada, dirigida fundamentalmente às populações mais carentes; privatização, porque tais respostas são compartilhadas com a sociedade civil, seguindo dois caminhos, quais sejam, a transformação dos direitos sociais (lucrativos) em mercadoria para serem vendidos aos consumidores com condição de consumo ou, então, a transferência da iniciativa para o “terceiro setor”, de modo a atender à “população excluída” ou “parcialmente integrada”.

Vale destacar, ainda de acordo com Montaño (2002), que os termos “terceiro setor”, “público não-estatal”, assim como “parcerias público-privadas”, cumprem não só uma função econômica, mas, também, ideológica. As organizações do “terceiro setor” nem sempre têm condições de autofinanciamento e podem requerer a transferência de fundos públicos para seu funcionamento mínimo, transferência denominada ideologicamente de “parceria” entre o aparelho de Estado e a sociedade civil. Na verdade, o aparelho de Estado, mais do que “parceiro”, “[...] é um verdadeiro subsidiador e promotor da expansão direta destas organizações e ações do ‘terceiro setor’, sendo a parceria e legislação um caminho para tal propósito” (MONTAÑO, 2002, p. 10).

Além do mais, a tentativa de desqualificar a aparelhagem estatal como ineficiente, incapaz, burocrática e corrupta busca assegurar a viabilidade das diferentes formas de privatização por meio da difusão do entendimento de que empresas e organismos do “terceiro setor” seriam mais eficazes e eficientes para responder às demandas nacionais no que diz respeito ao oferecimento de atividades que antes se localizavam no interior do aparelho de estado. Vale o alerta de que a transferência de responsabilidades para o “terceiro setor” não se dá por razões meramente econômicas ou de eficiência, uma vez que

O motivo é fundamentalmente político-ideológico: retirar e esvaziar a dimensão de direito universal do cidadão em relação a políticas sociais (estatais) de qualidade; criar uma cultura de auto-culpa pelas mazelas que