A primeira Constituição brasileira (1824), no seu Art. 179 declara: A
inviolabilidade dos direitos civis e políticos dos cidadãos brasileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual e a propriedade, é garantida pela Constituição, no: parágrafo 32: A instrução primária é gratuita a todos os cidadãos.
Ao explicitar o direito, a Constituição assume que a educação, ainda que seja um direito, é restrita aos cidadãos, status no qual não se enquadram negros e escravos alforriados; é uma questão de Estado. Dessa forma, a partir desta lei, assume juridicamente o controle político e a capacidade de regulação da educação por parte do Estado.
Seria difícil, talvez, justificar a existência de um sistema escolar brasileiro [...] Há uma série de dificuldades que debilita esta noção de sistema como conjunto
de elementos que formam um todo organizado: os defeitos de articulação entre
os vários graus de ensino, a falta de equivalência real entre as várias modalidades de ensino médio, a multiplicidade de entidades mantenedoras de escolas e consequente diversidade de orientação. (DIAS, 1977, p. 87). No que diz respeito à educação básica, trata-se de um sistema que poderia ser denominado de híbrido, que, historicamente, com a chancela informal e a tolerância dos sucessivos governos imperial, colonial e republicano, abrangia duas realidades diferentes.
Uma, que funcionava basicamente no Rio de Janeiro, na qual se enquadram brancos de origem europeia. Nessa perspectiva, fica excluída grande parte da população, composta por negros e mestiços, que representam mais da metade da população, também analfabeta, e, por isso, também impedida de votar. E a outra estrutura de ensino, paralela a esta, era relativamente autônoma e financeiramente não contemplada pelos orçamentos do Governo Federal; ela foi mantida até o início segunda lei de diretrizes e bases. Para esses gestores, governos provinciais, e depois estaduais, prefeituras, igrejas, paróquias, sociedades beneficentes e empresários particulares o conceito de cidadão é mais elástico e, por isso, menos excludente que a educação oficial.
Durante a Primeira República, isto é, de 1889 a 1930, manteve-se a “dualidade de sistemas”, oscilando a política educacional do País entre as tendências centralizadoras e as descentralizadoras, ou seja, as que procuravam levar a uma maior ou menor participação e autoridade do Governo Federal nas questões educativas. De um modo geral, o Governo da União preocupou-se, nesse período, em suas relações com os Estados mais com o exercício da atividade normativa, principalmente através da legislação concernente à educação secundária e superior. (ANTUNHA, 1977, p. 64).
A Constituição Imperial de 1824 incorporou a iniciativa da implantação de colégios e universidades ao conjunto de direitos civis e políticos, além de fixar a gratuidade do Ensino Primário. O processo gerencial do ensino ficou resguardado do âmbito da Coroa e, quatro anos mais tarde, com a instalação das câmaras municipais, foi-lhes cometida a tarefa de inspeção das escolas primárias. (CARNEIRO, 2018, p. 29)
Dessa forma, ao longo de sucessivos governos e constituições republicanas, por razões políticas, orçamentárias e de operação, se consolida um tipo de inércia administrativa que, ao mesmo tempo, legitima um sistema que, embora precário, diverso e autonomizado do Poder Central, ou alheio aos seus controles, é funcional ao Estado. Isto é, desempenha um papel que, historicamente, os governos centrais não tiveram condições econômicas e administrativas de assumir, ou vontade política de controlar mais ativamente um espaço importante para as lideranças regionais.
O estabelecimento de colônias estrangeiras em Estados como os de São Paulo, Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul, profundamente desligados da realidade brasileira, chamava desde há muito a atenção de políticos e autoridades, os quais preconizavam a adoção de medidas destinadas a integrar essas comunidades na vida do país. (ANTUNHA, 1977, p. 68).
Ao legitimar esta situação, contribui-se para que a realidade se constitua uma parte orgânica de uma política de Estado que, ao longo do tempo, vai se ajustando a esta
informalidade. Como não pode intervir nela de forma ativa, passa a oficializá-la em uma relação de dependência.
Diferentemente do que ocorre nos demais países latino-americanos, existem no Brasil, além dos estabelecimentos privados e do sistema federal, tantos sistemas quantos são os Estados, devendo-se, ainda, especialmente no caso das mais importantes cidades do país, somarem-se os municipais. Certamente, dentro dessa multiplicidade de sistemas, a relevância de cada um deles varia de conformidade com o desenvolvimento econômico, social e cultural dos Estados e regiões sobressaindo, entre outros, desde os começos do regime republicano o mantido pelo Estado de São Paulo. Esse particular modo de organização transforma em tarefa bastante complexa a função do estudioso da história da educação nacional, uma vez que essa variedade de sistemas e seu desenvolvimento relativamente autônomo dificultam uma compreensão imediata e unitária do sentido e das ocorrências educacionais. (ANTUNHA, 1977, p. 62-63).
Quando se avalia a segunda Lei de Diretrizes e Bases, fala-se não somente de uma lei que substitui outra, mas também de um cenário com problemas decorrentes das limitações que foram se acumulando e que a nova lei deve corrigir.
Além dos problemas conjunturais, como a crise política e econômica, ou como o ambiente no qual a segunda lei foi gestada, de fato, ao longo dos períodos colonial e imperial, o Poder Central, com ênfases diferentes, sob a forma de portarias, leis e decretos, orientou, por delegação ou omissão, a educação básica no país.
Da mesma forma, desde o início da República até o governo de João Goulart, o Estado legislou, a propósito do sentido e conteúdo do ensino de primeiro e segundo graus, alternando momentos de ativismo com outros que podem ser interpretados como de displicência. Nesse contexto, a primeira LDB, herdeira desse longo e conturbado contexto de uma educação básica com uma estrutura dual consolidada, não modifica substancialmente o cotidiano das escolas de primeiras letras que, espalhadas pelo interior do país, em centenas de pequenas vilas nas zonas rurais de estados importantes, como São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais, o Sul e as regiões Norte e Nordeste, dependem totalmente da boa vontade dos governos estaduais e municipais para sobreviver.
Pelos dados do IBGE, quando João Goulart assume a presidência, em setembro de 1961, encontra um Brasil com 70.779.352 habitantes, 39,5% de analfabetos, distribuídos nas faixas de 15 a 69 anos. Da população estudantil, 5.775.246 alunos estavam matriculados na rede do ensino primário, 868.178 no ensino médio, 93.202 no ensino superior e 2.489 nos cursos de pós- graduação. Esses dados revelam claramente a extensão do afunilamento da estrutura educacional brasileira: menos de 15% da população estudantil do ensino primário passava para o ensino médio; quase 2% da rede primária chegavam ao ensino superior e apenas 0,5% à pós-graduação. (BOMENY, 2000, p. 1).
No fundo, este quadro não pode ser creditado somente a uma possível má vontade política ou ignorância a respeito da importância da educação básica. Questões de legislação orçamentária obrigavam a União a transferir recursos para os estados que tinham autonomia para alocar as verbas. Por outro lado, as lideranças locais, nos estados e municípios, tinham, nos arranjos políticos locais, poder de interferir não somente na distribuição de recursos como em questões administrativas da educação básica.
Antes de caracterizá-las, é necessário destacar o peso que há no fato de o Brasil ser um país jovem, continental e em consolidação territorial. De fato, no início da República, ainda era necessário definir os limites territoriais em meio a grandes diferenças econômicas, urbanas e demográficas regionais de uma população que crescia a altas taxas, de uma imigração estrangeira, guerra e crescentes conflitos sociais. Todos esses elementos – em meio a um complexo sistema político de alianças, que vão desde o caudilho e o coronel das pequenas localidades até os poderosos senadores, governadores e grandes proprietários – disputam o poder com o governo central. Este é o cenário histórico que herda a primeira LDB da Colônia e do Império e que se traduz, para a educação básica, em um sistema híbrido, no qual convivem duas realidades diferentes.
O que parecia na Constituição Imperial uma incursão descentralizadora no formato organizacional do ensino representava, na verdade, um despiste legal uma vez que os avanços aparentes dos dispositivos constitucionais eram contidos por uma mística organizacional cimentada no princípio da ação da Igreja e da Família sobre a educação. (CARNEIRO, 2018, p. 29).
As emendas constitucionais, as leis e os decretos do governo central atingem a educação pública fundamentalmente da capital, Rio de Janeiro. Mas não se pode perder de vista que a população, embora crescendo fortemente, está espalhada ao longo das regiões ocupadas por atividades agrícolas, sendo que as maiores cidades não eram mais que meia dúzia. Assim, é extremamente difícil que o Estado consiga atingir, de maneira homogênea, um país com diferenças regionais tão grandes, vivendo em centenas de vilarejos em um país que, do ponto de vista físico, sequer está totalmente interligado.
Esta é a realidade: um ensino básico fortemente descentralizado e autônomo em relação às normas do Poder Central que, por falta de recursos, não pode estruturá-lo e, por questões operacionais, não pode regulá-lo; correndo o risco de criar problemas de continuidade e, politicamente, criar tensões em uma atividade que é controlada por lideranças políticas locais em uma rede que envolve favores políticos, prestígio social e empreendimentos econômicos privados.
Até então, no vácuo de seis constituições e uma Emenda Constitucional, o ensino básico, que começara restrito à elite do Rio de Janeiro, sob diferentes sistemas e formas de financiamento, se desenvolve a ponto de atingir todo o território nacional, atendendo, mesmo que de forma precária, irregular e com enormes carências, uma população que vive em todas as regiões, tanto nas cidades litorâneas como no interior do país.
Não é a primeira vez que o ensino médio é reformulado. Há 45 anos, o país viveu processo semelhante. O ano escolar de 1972 começou sob expectativa da Reforma do Ensino de 1˚ e 2˚ Graus, sancionada em agosto de 1971 pelo governo militar depois de tramitação sumária no Congresso. Considerada a segunda Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (a primeira LDB é de 1961), a Lei 5.692/1971, que institui a reforma, mudou a organização do ensino no Brasil. (CORREIO BRASILIENSE, 3/3/1972).
A segunda LDB (1971), oriunda do período militar, como qualquer evento histórico, é passível de questionamentos. Esta lei, particularmente pelo excepcional contexto no qual se originou, foi, de forma ampla, questionada, inicialmente por não ter sido forjada em um ambiente democrático. Da mesma forma, teve escassa participação de educadores e de parlamentares e foi aprovada em um curto espaço de tempo. Esse conjunto de elementos lhe valeram a pecha de “autoritária”.
Nesta linha de críticas, foi considerada também subserviente em relação aos Estados Unidos pela relação que vinculava o país com o acesso a linhas de crédito de agências de fomento norte-americanas na área de educação.
De todas as críticas, muitas delas justas, a mais contundente, do ponto de vista ideológico, é a que a caracterizava como sendo uma política de Estado fascista, pela relação política do Brasil em nível internacional. O país era aliado dos Estados Unidos em um momento de acirramento da Guerra Fria, em um cenário latino-americano de governos militares que, ou se alinhavam à antiga, e comunista, União Soviética, ou aos liberais e democratas norte- americanos, também principais parceiros econômicos.
Essa polarização contribuiu para obscurecer aspectos importantes desta lei. No plano interno, a polarização política esquerda versus direita, comunistas versus liberais e até as questões mais técnicas eram obscurecidas por esse embate, especificamente, como neste caso, aqueles ligados à superação de entraves de índole burocrática e de gestão no âmbito da educação.
Nos jornais, nas esquinas, no aconchego das casas, o assunto é um só: “o que vai acontecer com o ensino em 1972?”, questionava o Jornal do Brasil em fevereiro, às vésperas do início das aulas. Até então, a educação básica era
dividida em primário, com quatro anos de duração, e ensino médio, composto por ginásio e colegial, com oito ou nove anos. Com a reforma, criaram-se dois níveis de ensino: o 1º e o 2º grau. (JORNAL DO BRASIL, 1972).
Esses debates emperravam o cotidiano da educação pública e privada. A elaboração de uma regulamentação da gestão de abrangência nacional não avançava no Congresso há décadas, embora esses conflitos operacionais não fossem objeto de disputas políticas. Independentemente, então, da legitimidade das críticas mais utilizadas pela imprensa da época, é necessário levar em consideração que esta lei teve desafios concretos e urgentes a superar, especificamente dois problemas estruturais importantes.
Não houve uma política educacional da ditadura. O uso do plural é mais adequado, pois várias políticas educacionais segmentadas foram formuladas e implementadas, parte delas contraditórias. Para citar apenas um caso exemplar, a profissionalização universal e compulsória no ensino de 2º grau, determinado pela Lei n. 5.692/71, era contraditória com o ciclo básico nos cursos superiores de graduação, que tinha, entre seus objetivos, “evitar a precoce opção pela carreira”. (CUNHA, 2014, p. 182).
Assumo que a compreensão do processo de formulação e implementação das políticas educacionais na ditadura deve ser aperfeiçoada mediante o entendimento de que vários grupos de interesse procuraram, com sucesso variado, influenciar o Ministério da Educação, inclusive pelo recurso a alianças na alta oficialidade. Em decorrência deste item e do anterior, o correto é falar de “políticas educacionais na ditadura”. (CUNHA, 2014a, p. 228). O primeiro foi o período de tempo ao longo do qual a educação básica, ou seja, escolas de primeiro e segundo graus, públicas, privadas e confessionais, funcionaram amparadas por uma frágil e confusa legislação. Um conjunto contraditório de decretos e portarias provinciais, e depois, federais, estaduais e até municipais, que sobreviveram por décadas pela complacência ou inépcia de sucessivos governos consolidados; eram a política nacional de educação básica. Neste sentido, então, a segunda LDB procurou, objetivamente, ainda que de forma autoritária, eliminar esses conflitos entre legislações de diferentes níveis, simplificando e delimitando direitos e deveres do governo federal, estados e municípios.
Um segundo aspecto a ser destacado é de resultado indireto desse caos legal e administrativo de praticamente meio século mencionado anteriormente. Este impedia que as sucessivas mudanças que deveriam ser urgentemente articuladas, como aquelas relativas ao ensino de línguas, de ciências e profissionalizante, fossem implementadas mais cedo, enquanto políticas públicas de caráter nacional. A implementação dessas áreas começava a ser organizada informalmente em diversos estados, diante de demandas de associações empresariais e grandes
indústrias, em um país que se industrializava rapidamente, atraindo multinacionais dos setores automobilístico e de eletroeletrônica.
Essa nova realidade demandava mão de obra com um perfil que os sistemas público e privado existentes não formavam. Em relação ao ensino técnico, sobre o qual se argumentava que inibiria o ensino propedêutico, além de esgrimir-se a falsa conclusão do fracasso do projeto que se mostrou inviável pelo seu elevado custo, esta experiência seria a base para a criação dos sistemas Senai. Experiência que resultaria no primeiro modelo público-privado de educação técnica de sucesso até hoje.
A Lei 5.692 mudou a organização do ensino no Brasil, no tocante à mudança radical de objetivo. Se anteriormente havia uma preocupação com a formação geral, “acadêmica”, agora o que se buscava era a “profissionalização”. No curto e médio prazo, todas as escolas desse segmento, quer públicas ou privadas, deveriam tornar-se profissionalizantes. Elas teriam que escolher os cursos que ofereceriam, dentre as muitas opções possíveis, que incluíam formações variadas como auxiliar de escritório ou de enfermagem e técnico em edificações, contabilidade ou agropecuária. O aluno receberia ao fim do 2º grau um certificado de habilitação profissional. A implementação das medidas ficaria a cargo dos governos estaduais. A formação geral, antes oferecida por meio do secundário (que podia ser clássico ou científico), perderia espaço. (BOMENY, 2000, p. 1).
Esses aspectos, distantes de atingirem um caráter ideológico, por serem eminentemente técnicos, foram complementados por esta LDB, que simplificou as bases para a diversificação do sistema nacional de ensino de primeiro e segundo graus. A posterior lei de diretrizes e bases, promovida a partir da Constituinte de 1988, considerada a mais abrangente das três leis, modificaria parcialmente pontos da segunda lei, porém manteria as linhas fundamentais propostas por esta.
Algumas políticas educacionais na ditadura nada mais foram do que o prolongamento das que vinham sendo implementadas desde o Estado Novo e logo após, como a extinção do exame de admissão e a junção do primário ao ginásio, determinadas pela Lei n. 5.692/71. Pelo menos no Distrito Federal/estado da Guanabara e no estado de São Paulo, esse processo já́ estava em curso, sob formas distintas. O mesmo pode ser dito a respeito de vários elementos da reforma universitária, como a substituição do regime de cátedras pelo regime departamental e a unificação da carreira de professor com a de pesquisador nas instituições federais de ensino superior, deter- minadas pelas leis n. 5.539/68 e n. 5.540/68. Estas e outras medidas fizeram parte do processo, ainda não concluído, de modernização das instituições de ensino superior segundo o modelo norte-americano. Houve, todavia, políticas inéditas, como a profissionalização universal e compulsória no ensino de 2º grau. (CUNHA, 2014, p. 360).