en protection de l'enfance - Rapport annuel 2015 du Défenseur des droits sur les droits de l'en

Si le secret professionnel vise au respect de la vie privée des individus, il ne doit pas conduire à des situations qui seraient contraires à l’intérêt supérieur de l’enfant.

Le partage d’informations entre professionnels de la protection de l’enfance a été réor-ganisé par la loi du 5 mars 2007 qui ne modifie pas les règles relatives au secret profession-nel prévues par les articles 226-13 et 226-14 du code pénal, mais qui vient rendre ce partage possible. L’article 226-13 du code pénal dresse la liste des professionnels tenus au secret : par profession, en raison d’une fonction ou d’une mission. En outre, le CASF rappelle que les règles relatives au secret professionnel s’appliquent aux personnels du service de l’ASE, sous réserve de danger pour l’enfant (article L. 221-6 du CASF).

L’article L. 226-2-2 du CASF pose plusieurs conditions à ce partage. Tout d’abord, il s’agit d’une faculté qui est laissée au professionnel et non une obligation de transmission. Ensuite, l’information ne peut être partagée qu’entre professionnels qui mettent en œuvre la protec-tion de l’enfance ou qui y apportent leur concours. Ensuite, l’objectif doit être celui d’évaluer une situation individuelle et de déterminer les actions de protection. Le partage des infor-mations est limité à ce qui est strictement nécessaire. Enfin, les personnes concernées (les parents) devront être préalablement informées, sauf intérêt contraire de l’enfant. Dans les limites posées par ce cadre, il sera possible de communiquer des informations sur l’enfant.

Cette question délicate du partage de l’information entre professionnels de la protec-tion de l’enfance a fait l’objet de recommandaprotec-tions de bonnes pratiques par l’ANESM en décembre 2010⁷⁵.

En effet, il s’agit de venir concilier le droit au respect de la vie privée et la prise en charge effective de l’enfant. Cette difficulté tient tant à la légalité de ce partage, qu’à sa faisabi-lité matérielle, c’est-à-dire de déterminer un support qui serait adéquat à la transmission de cette information. Cela étant, la diversité des intervenants, la diversité des cadres d’exercice professionnel et la délicate association des usagers « en rendent la mise en œuvre difficile » (ANESM, 2010).

Ce partage d’informations s’entend comme « le processus de communication, d’informa-tions à caractère secret entre professionnels d’un même établissement ou service (partage interne) avec des partenaires (partage externe) en vue de permettre l’accompagnement des usagers ». Le partage d’informations est bien au cœur d’une prise en charge effec-tive : « les pratiques professionnelles, pour permettre un accompagnement efficace et perti-nent des populations, se sont donc inscrites dans l’échange d’informations confidentielles relatives aux usagers » (ANESM, 2010).

Ce partage est délicat car il doit garantir une prise en charge effective de l’enfant tout en limitant le partage aux informations strictement nécessaires à chacun des intervenants afin de respecter les droits liés à l’autorité parentale et le droit à la vie privée.

3.1.2.2 - Les conditions du partage d’informations

Le partage d’informations relatives à la protection de l’enfance doit être articulé avec le partage d’informations relatives au handicap et à l’action sanitaire et médico-sociale. De telle sorte que les acteurs de ces champs doivent être coordonnés afin de respecter les règles déon-tologiques propres à chacun. En outre, leurs logiques d’intervention doivent également pouvoir se rencontrer.

La complexité vient de l’articulation des règles générales relatives au secret professionnel avec le secret partagé en protection de l’enfance et les règles sanitaires et médicosociales dont les règles sont prévues par l’article L. 121-6-2 du CASF⁷⁶. Les règles relatives au partage d’informa-tion en matière de protecd’informa-tion de l’enfance, sanitaire et d’acd’informa-tion sociale et médico-sociale sont distinctes.

Le partage d’informations à caractère secret est explicitement visé dans le cadre de l’évaluation de la situation de handicap et la préparation du plan de compensation par l’équipe pluridiscipli-naire de la MDPH⁷⁷. Le secret médical qui s’exerce dans le cadre plus général du secret professionnel au sens de l’article 226-13 du code pénal est visé à l’article R. 4127-4 du code de la santé publique.

Aussi, le médecin est autorisé à partager ces données⁷⁸. En outre, l’article L. 1110-4 du code de la

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santé publique issu de la loi du 5 mars 2002 vient rappeler les droits des usagers du système de santé et, notamment, le droit au respect de la vie privée et la possibilité de refuser tout échange.

En effet, alors que le partage de l’information en matière de protection de l’enfance et sani-taire suppose que les professionnels soient soumis au secret professionnel, ce n’est pas le cas de tous les professionnels. C’est aussi le cas en matière d’information préalable de l’enfant ou des représentants légaux qui n’est pas toujours obligatoire.

Cependant, un ensemble de principes communs s’applique à ce partage d’informations : l’intérêt supérieur de l’enfant, la finalité de l’intervention professionnelle, le respect à la fois de la parole de l’enfant et de son droit à la vie privée, mais aussi le respect des droits associés à l’exer-cice de l’autorité parentale.

Dans sa recommandation de bonnes pratiques, l’ANESM est venue poser un ensemble de conditions au partage de cette information. Les professionnels, tout en aidant l’enfant ou ses parents à déterminer les frontières de sa vie privée, doivent « déterminer non seulement les informa-tions qu’ils transmettent mais également les informainforma-tions qu’ils acceptent de recevoir ». Les profes-sionnels ne doivent partager que l’information strictement nécessaire à leur mission, qui est celle d’un accompagnement personnalisé de l’enfant et la prévention de l’aggravation des situations.

Le champ de partage de l’information est donc déterminant en matière de protection de l’en-fance et de handicap puisqu’il vise à coordonner et rendre cohérentes des actions complé-mentaires entre les divers acteurs auprès de l’enfant, dont la situation est réévaluée périodi-quement et collectivement. Ceci est d’autant plus important et déterminant lorsque l’enfant est pris en charge par des acteurs qui vont relever de champs d’interventions distincts comme le social, le sanitaire et le médicosocial. L’enfant et les parents doivent être associés à cette prise en charge par leur information, leur consentement et leur participation à la construction dudit projet.

Il convient également de ne pas oublier que l’Éducation nationale, pour les enfants béné-ficiant d’une scolarisation en milieu ordinaire ou en ULIS, est également un partenaire essen-tiel à intégrer dans le partage d’information. À ce titre, les membres des équipes de suivi de la scolarisation sont tenus au secret professionnel dans les conditions prévues aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal.

En outre, l’ANESM constate que « les questions de santé psychique nécessitent une articulation particulièrement soutenue entre les ESSMS de la protection de l’enfance et les dispositifs psychia-triques afin de résoudre les difficultés d’ordres psychique, social, économique, médical et péda-gogique soulevées dans le cadre de l’accompagnement. Cette coordination doit permettre de prévenir les situations de crise et d’urgence, ou à tout le moins de les gérer de manière efficiente ».

Le partage d’informations va contribuer au soutien des acteurs intervenant auprès de l’enfant.

Le Défenseur des droits recommande :

– la rédaction d’une charte départementale du partage de l’information nominative dans le champ de la protection de l’enfance, condition déterminante d’une prise en charge efficiente.

Cette charte serait signée par l’ensemble des professionnels intervenant auprès de l’enfant dans le cadre de la mission de protection de l’enfance (acteurs politiques, publics, ou privés), mais aussi dans le cadre de l’accompagnement du handicap. Elle préciserait les contours des informa-tions transmises, les condiinforma-tions de participation des usagers à leur prise en charge et les moda-lités d’articulation et de rencontre entre les professionnels des différents secteurs ;

– l’organisation d’actions de formation autour du partage de l’information concomitamment à la rédaction de la charte et à sa mise en application.

3.1.3 - De la coordination à la coopération des acteurs

Les difficultés interinstitutionnelles constatées proviennent d’un manque de connaissance, et donc de reconnaissance, des acteurs de l’enfance et du handicap : il s’agit de faire se rencon-trer et dialoguer l’ensemble de ces intervenants, pour lesquels les logiques d’intervention sont différentes voire divergentes, ainsi la notion de « l’alliance thérapeutique » avec les parents d’en-fants en situation de handicap et celle de « l’adhésion des familles » en cas de mesure en protec-tion de l’enfance.

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e Défenseur des droits I 73 Plus ambitieuse que la coordination, la coopération implique de trouver un espace et une temporalité où les acteurs dialoguent et construisent ensemble une réponse aux besoins des enfants à partir d’une évaluation partagée⁷⁹.

Elle permet de dépasser les visions réciproques des intervenants et leur impact sur leur appré-ciation du handicap.

3.1.3.1 - Donner la priorité à la formation des acteurs

On l’a vu, les cultures professionnelles entre acteurs du champ social, du champ médico-social et du champ sanitaire sont différentes, ne favorisant pas l’intercompréhension indispen-sable pour faire face à la complexité des situations individuelles.

Ainsi, une question déterminante réside dans la formation des acteurs du travail social, et plus spécifiquement, dans la diffusion d’une formation commune aux différents acteurs relevant, notamment, du handicap et de la protection de l’enfance.

La question de la formation, initiale comme continue, des travailleurs sociaux est aujourd’hui très largement débattue.

Le rapport DINI-MEUNIER de 2014 faisait ainsi le constat général « d’une coopération globa-lement insuffisante entre les acteurs et surtout d’un cloisonnement encore très marqué entre les différents secteurs d’intervention (ASE, justice, médico-social, santé, Éducation nationale…).

Nombre d’interlocuteurs ont ainsi insisté sur la difficulté à faire émerger une “culture commune”

de la protection de l’enfance, chaque acteur restant attaché à la défense de son pré-carré »⁸⁰. Elle a fait l’objet de nombreuses discussions, dans le cadre des États généraux du travail social, menés entre l’automne 2013 et le printemps 2014, et prévus par le plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, adopté lors du comité interministériel de lutte contre les exclusions le 21 janvier 2013.

L’une des actions de ce plan visait ainsi à moderniser l’appareil de formation pour améliorer la qualité des formations et engager une concertation sur la formation continue des travailleurs sociaux. La député Brigitte Bourguignon, missionnée en ce sens par le Premier ministre, a remis ses conclusions dans un rapport en date du 2 septembre 2015 relatif à la refonte de l’architec-ture des diplômes et de la formation des travailleurs sociaux.

Un certain nombre de propositions du rapport visent à identifier un socle commun identitaire de compétences qui serait le soubassement des diplômes d’Etat de travail social.

En tout état de cause, il est évident que le meilleur moyen d’assurer une coordination des acteurs est de favoriser la diffusion d’une culture commune aux acteurs du handicap et de l’aide sociale à l’enfance.

Pour ce faire, il est effectivement indispensable que le contenu des formations initiales favorise les « interconnections », mais aussi que soient structurellement organisées des actions de forma-tions interinstitutionnelles, seules à même de faire se partager les approches et les pratiques.

Le Défenseur des droits s’est positionné à plusieurs reprises sur ce point, dans divers recom-mandations ou rapports. Ainsi, dans son rapport d’appréciation au comité des droits des enfants de l’ONU de février 2015, il préconisait de « mettre en place de façon prioritaire des actions de formations interinstitutionnelles : une réflexion sur la constitution d’un fonds commun de forma-tions pourrait être utilement engagée par les employeurs publics et privés ».

3.1.3.2 - La nécessité de formaliser des coordinations

Dans les questionnaires reçus des départements, il est difficile d’évaluer avec une précision suffisante, l’étendue et la qualité des partenariats entre l’ASE et ses partenaires (ARS, hôpitaux de jour, Éducation nationale, ESMS, associations, etc.).

La fréquence de ces partenariats et leur nature apparaissent toutefois très diversifiées selon les départements et selon les acteurs.

Par ailleurs, pour une majorité de départements, si ces partenariats existent, ils ne sont souvent pas formalisés et restent intuitu personae. En outre, l’existence de protocoles n’apparaît pas suffisante en soi et leur bon fonctionnement, ainsi que l’évaluation régulière de leur mise en œuvre effective, supposent la structuration de dispositifs de suivi. Parmi ceux-ci, la désignation de « référents institutionnels » permet de fluidifier les relations entre ces institutions et d’éventuel-lement dégager une appréhension commune du handicap et de sa prise en charge au-delà des dispositifs distincts.

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Deux types de coordination peuvent être identifiés :

– une coordination en externe consistant à formaliser les relations du département avec les partenaires du social et du médicosocial, ainsi que du sanitaire et de l’Éducation nationale ;

– une coordination en interne consistant à définir par voie de convention de fonctionnement ou de protocoles internes, les modalités de collaboration entre les services de l’ASE et les services de la MDPH.

Sur ce point, certains départements ont indiqué avoir fait le choix, par exemple, de fiches navettes entre la MDPH et l’ASE. D’autres ont fait le choix de désigner des référents ASE et MDPH au sein des institutions respectives afin de faciliter les relations entre les institutions et la connais-sance réciproque des dispositifs. Ces initiatives apparaissent pertinentes et mériteraient d’être évaluées précisément, avant d’être diffusées.

3.1.3.3 - Garantir la continuité du parcours de l’enfant : le rôle du conseil départemental

Les travaux préparatoires ont mis en évidence toute l’importance d’une fonction de coordi-nation des relations entre les partenaires de la protection de l’enfance et ceux du handicap afin de limiter les situations de conflits liées à des difficultés de compréhension mutuelle. En tant que responsable de la continuité de la prise en charge du parcours de l’enfant en protection de l’enfance, le président du conseil départemental apparaît légitime pour assurer cette fonction.

Confrontés à la difficulté spécifique des jeunes avec des problématiques multiples, les dépar-tements ont dû être créatifs.

Les services départementaux interrogés ont permis de dégager trois pistes d’actions pour garantir la cohérence des parcours.

3.1.3.3.1 - Des projets de formations croisées permettant de développer une culture commune

Il paraît pertinent de mettre en place des actions de formations communes entre les acteurs institutionnels et professionnels. Ces actions de formations pourraient porter soit sur la connais-sance réciproque des dispositifs, soit sur des thèmes transversaux autour du handicap.

– Le département du Nord, en partenariat avec l’ARS Nord Pas-de-Calais a ainsi proposé une formation entre institutionnels et professionnels sur les adolescents en situations complexes et sur les difficultés d’une prise en charge partagée. Il s’agissait d’une formation sur tout le territoire avec l’ensemble des acteurs territoriaux : pédopsychiatrie, psychologues, ESMS, ASE, EN et PJJ. C’est un projet de construction d’une culture commune dans l’approche des situations individuelles.

Cette formation était associée à un ensemble de stages croisés entre les diverses institutions.

Ce travail auquel était associé le CREAI avait été financé par l’ARS et le département. Comme le précise le texte de la formation, « la sectorisation des politiques sanitaires, sociales et médico-sociales, si elle a permis des couvertures de territoires par champs spécialisés a aussi élevé des frontières entre institutions séparées ». Les objectifs étaient de : faciliter l’interconnaissance des acteurs et fluidifier leur collaboration ; proposer un socle de connaissances communes ; mettre en synergie les partenaires.

– L’ARS Bretagne, en partenariat avec les départements, a ainsi développé un programme de formation autour de l’autisme associant l’ensemble des partenaires. Cette formation, financée par l’ARS, a été élaborée de façon concertée. L’ARS Bretagne et les départements ont, à travers des réunions préparatoires, fait émerger un programme, par ailleurs, sur les jeunes avec difficul-tés multiples.

– Le Territoire de Belfort a rédigé une charte de bonnes pratiques avec les ESMS et les asso-ciations gestionnaires d’établissements relevant du champ du handicap. La charte précise que ces ESMS s’engagent à concourir « à l’accompagnement d’usagers confrontés à des problé-matiques multiples, impliquant la collaboration de différents acteurs et appelant à la mobilisa-tion de réponses inter-institumobilisa-tionnelles ». La charte rappelle les principes d’acmobilisa-tion communs et la nécessité de coordination des réponses. Les partenaires s’engagent à respecter les valeurs communes suivantes : connaissance et reconnaissance des missions et des limites d’interven-tion de chacun, accompagnement personnalisé du parcours de vie, secret partagé et moda-lités pratiques de collaboration. Ce type de charte est très pertinent afin d’assurer une connais-sance partagée des acteurs et des modalités de rencontre.

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e Défenseur des droits I 75 3.1.3.3.2 - Des dispositifs spécialisés dédiés à la coordination

Il paraît, par ailleurs, pertinent de développer des services spécifiques au sein du conseil départemental destinés au travail de coordination entre les dispositifs d’hébergement, du médi-cosocial et du soin.

– Le département de la Gironde a créé un tel service spécifique composé d’une cheffe de service, cinq travailleurs sociaux et une psychologue. Aussi, une équipe de 8,5 personnes travaille à la coopération entre les différents professionnels afin d’assurer une continuité du parcours de l’enfant. Ce service spécifique est né de la constatation que les exigences du médicosocial portaient sur la nécessité d’assurer un hébergement à l’enfant et qu’en raison d’un manque de places en ESMS, ces derniers pouvaient ne pas accepter les enfants lorsque les problématiques devenaient trop complexes. Ce service permet un travail d’anticipation des situations critiques, mais aussi et surtout un travail de dialogue et d’apaisement des relations.

– Le département de la Haute-Garonne a, en mars 2013, créé un poste de « médecin protection de l’enfance », en charge de la coordination du parcours santé des mineurs confiés au dépar-tement. Cela a été associé à la création, en janvier 2014, d’un poste de « conseillère mission enfance et famille » en charge de la question du soin et qui est membre de la commission situa-tion critique de la MDPH. Cette conseillère participe également aux réunions et aux instances organisées par le secteur sanitaire. Aussi, ces deux postes de médecin et de conseiller en charge de la santé au sein de la protection de l’enfance vont être spécialement chargés de la coordi-nation du parcours santé des mineurs confiés.

3.1.3.3.3- Des projets d’instances transversales de travail

Enfin, il apparaît pertinent de mieux mobiliser les ODPE (Observatoire départemental de la protection de l'enfance) ou, le cas échéant, d’initier des groupes de recherche transversaux afin de faire émerger les problèmes spécifiques aux territoires et à travers ces relations, jouer un rôle de médiation tout en produisant un ensemble de bonnes pratiques. Les ODPE, notamment par leur action de remontées de données à l’ONED, ainsi que par la production de rapports, consti-tuent une ressource importante qu’il conviendrait de davantage identifier et soutenir.

– La Gironde s’est très largement saisie de cette opportunité avec le groupe de travail sur les mineurs en mal de protection qui a été mis en place à l’initiative de l’ODPE. Ce groupe de travail est né de la constatation de la nature des difficultés posées par les mineurs au carre-four des dispositifs et par les limites des réponses institutionnelles classiques. Ce groupe, dont la présentation est disponible dans le rapport 2012 de l’ODPE, vise à mettre en évidence les raisons

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