A ACF identifica fatores que podem limitar recursos e modificar as crenças no subsistema. Dado que os subsistemas dialogam entre si, é preciso diferenciar os fatores estáveis dos fatores dinâmicos. Os parâmetros relativamente estáveis compreendem: (1) atributos básicos da área problemática; (2) distribuição de recursos naturais; (3) estrutura social e valores socioculturais fundamentais; e (4) estrutura constitucional básica. Estes são importantes porque definem a natureza do problema e determinam as regras e os procedimentos necessários para se alcançar sucesso nas decisões coletivas, além de moldarem o processo de tomada de decisão. Como esses parâmetros podem perdurar por muito tempo, desestimulam ações das coalizões para que ocorram mudanças dentro do subsistema (WEIBLE; SABATIER, 2006, p. 125).
Essa é uma das razões pelas quais os formuladores da ACF afirmam que uma grande mudança advinda de dentro do subsistema é muito difícil de ocorrer. Contudo, em um primeiro momento, os autores da ACF destacam duas alternativas de mudanças advindas de fontes exógenas às coalizões: aprendizado orientado para política pública (policy oriented
learning) e perturbações externas ou eventos dinâmicos externos.
O aprendizado se refere a revisões dos objetivos e dos interesses políticos da coalizão que resultam de experiência ou de novas informações. Esse aprendizado orientado é instrumental e envolve ciclos de retroalimentação das percepções a partir de uma maior compreensão de problemas relativos a determinada política. Cabe à coalizão identificar esses
Em sociedades democráticas, os que dominam determinada área de política pública podem negar evidências por algum tempo, mas ao custo crescente do descrédito. Os que conseguem capitalizar as evidências a seu favor, conservam e ampliam seus recursos políticos e apresentam maior probabilidade de vencer no longo prazo do que os que negligenciam os argumentos técnicos (BUENO, 2008, p. 33).
O aprendizado orientado pode alterar mais facilmente as crenças secundárias, por incrementar os meios para atingir os objetivos da coalizão, sem alterar necessariamente suas crenças fundamentais. Para Kingdon (1995, p. 113) “feedback gives information on current
performance that may not square with legislative or higher administrative intent, indicates a failure to meet stated goals, or suggests unanticipated consequences”. Por tais razões, uma
coalizão pode vislumbrar mudanças de acordo com os conhecimentos adquiridos nesse processo.
Esse argumento é importante porque reitera o fato de que nem sempre precisa existir um problema para que seja alterada a agenda ou determinada política pública, assim como destaca Kingdon:
Nor is a solving a problem the only reason government enacts a solution. Several considerations independent of problem solving prompt government to act. Politicians cast about for ways to make their mark. Bureaucrats propose initiatives designed to help them keep their jobs or expand their turf. Prevailing values change, resulting in new problem definition. Simple interest group pressure or other expressions of preferences may gain issue prominence, independent of a problem being solved. There are many reasons for agenda status, apart from the straightforward impulse to identify problems and solve them (KINGDON, 1995, p.114).
O conhecimento técnico-científico e o acesso à informação têm papel importante na modificação das crenças. Nesse aspecto, os autores da ACF aproximam-se do argumento de Kingdon (1995, p.78) quando destacam a persuasão e o convencimento além da barganha:
“constructing a political coalition involves persuading people to agree on a specific proposal when they might not agree on a set of goals to be achieved”.
Smith (1995, p. 98-99) ressalta que os valores e crenças dos membros do Congresso são relativamente estáveis no curto prazo, mas suas conexões com as propostas legislativas não são. Sendo assim, a forma pela qual os políticos irão julgar uma proposta depende das consequências que serão calculadas e avaliadas. Essa análise leva em conta seus valores e crenças. Por essa razão, as formas como os grupos de interesse interpretam essas propostas e posteriormente informam os legisladores de suas consequências será determinante para definir o posicionamento dos últimos em relação às propostas legislativas para manutenção ou alteração das políticas dentro do subsistema. Assim, pode-se dizer que as coalizões interagem com seus membros e legisladores estimulando esse canal como forma de conectar as
informações e demandas da coalizão. Dessa forma, servem como chamados “filtros perceptivos”.
Já as perturbações significativas externas ao subsistema ou os eventos dinâmicos externos podem ser propulsores de mudanças nas crenças centrais relativas a uma política pública. Elas podem estar relacionadas a mudanças nas condições socioeconômicas e tecnológicas, mudanças de coligações de governo, ou seja, nos padrões políticos partidários, mudanças na opinião pública, decisões de outros subsistemas ou mesmo tragédias e desastres, explorados pela coalizão adversária. A alteração na composição governamental impacta significativamente a coalizão se ela perder membros que compunham o quadro dessa autoridade legal, reduzindo seus recursos.
Posteriormente, a ACF incorporou mais duas possibilidades de mudança: choque interno e acordo negociado. Os choques internos, como um vazamento de petróleo ou desastres aéreos, atraem a atenção da opinião pública, evidenciam vulnerabilidades, falhas ou negligências da política e trazem novas informações ao processo político. Ambos os choques, interno ou externo, implicam nova redistribuição de recursos, o que pode alterar a coalizão dominante. Isso porque colocam em questão as políticas que estavam sendo adotadas, podendo reforçar as crenças das coalizões minoritárias.
Os choques também estão presentes no modelo dos múltiplos fluxos e podem ser uma janela de oportunidade:
Problems are often not self-evident by the indicators. They need a little push to get the attention of people in and around government. That push is sometimes provided by a focusing event like a crisis or disaster that comes along to call attention to the problem, a powerful symbol that catches on, or the personal experience of a policy maker. (KINGDON, 1995, pp. 94-95).
Porém Kingdon (1995, p. 110) ressalta que a forma como os stakeholders irão interpretar esses eventos é que acaba definindo-os como fator dotado de capacidade de mudança: “Problems are not simply the conditions or external events themselves; there is also
a perceptual, interpretative element”.
Quando as coalizões negociam em algum tipo de acordo, também podem gerar mudanças no subsistema. Para avaliar esse tipo de mudança, os autores da ACF sugerem que poderia haver uma complementariedade entre a literatura do aprendizado orientado para política pública e a literatura da resolução alternativa de litígios - alternative dispute
resolution (ADR), nas condições para que essa mudança ocorra: o status quo deve ser
inaceitável para ambas as coalizões; todos os atores relevantes, até mesmo os mais difíceis de se lidar, devem ser incluídos desde o início da negociação, para que se alcance o êxito nesse
tipo de alternativa; o negociador deve ser neutro; a decisão deve ser tomada por consenso, dentre outros fatores (SABATIER; WEIBLE, 2007, p.204).
A ACF foi concebida a partir de características pluralistas dos Estados Unidos
(multiple venues, majoritarian rule, weak political parties, politicized bureaucracies), em que
a estrutura de oportunidades políticas inclui fatores que podem influenciar mudanças de políticas: (i) como há múltiplos pontos de veto, maiorias qualificadas são necessárias para atingir o grau de consenso necessário para mudanças políticas mais profundas; (ii) como o sistema político é muito aberto, com separação de poderes e governos subnacionais, há instâncias locais de tomada de decisão que uma proposta política deve atravessar. Para sua aplicação em contextos que não sejam estritamente compatíveis com o sistema americano, como países europeus, uma categoria de variável criada a partir de 2005 que compõe o quadro e está presente na Ilustração 2 é a coalition opportunity structures (estruturas de oportunidade da coalizão), baseada no modelo de estruturas de oportunidade política europeu (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 200). Situada entre os parâmetros relativamente estáveis e o subsistema político, estão incluídos nessas estruturas: (i) o grau de consenso para mudanças políticas maiores, maiorias qualificadas; (ii) a estrutura do sistema político, a separação de poderes e sua forma, como os governos estaduais e regionais criam um sistema com vários locais de tomada de decisão; e (iii) a sobreposição das clivagens sociais.
A Ilustração 2 sintetiza a estrutura analítica da ACF, apresentando os dois conjuntos de fatores exógenos ao subsistema: parâmetros relativamente estáveis e eventos externos que são mais dinâmicos. No que diz respeito a estrutura constitucional básica dos Estados Unidos, essa é um dos fatores mais resistentes a mudanças, pois a estrutura legal, isto é, regras dos tribunais e normas fundamentais tendem a permanecer estáveis. Porém, como ressalta Kingdon (1995), quando uma lei está chegando na época em que vai expirar, pode ser aberta uma janela de oportunidade para que haja uma mudança.
Alterações nesses fatores exógenos podem levar a modificações nos recursos e gerar constrangimentos no subsistema. Dentro do subsistema, crenças e recursos das coalizões geram suas estratégias, as quais afetam as decisões dos mediadores (policy brokers) que resultarão nas políticas públicas. Os impactos dessas políticas são avaliados, se realimentam e podem resultar em aprendizado orientado nas coalizões.
Choques internos ou externos podem atrair novos recursos ou redistribuir recursos críticos. Tal transferência pode derrubar a estrutura de poder do subsistema político, alterando a coalizão dominante. Por isso, um recurso sempre visado é a capacidade de uma coalizão dominante angariar membros em posição de autoridade formal dentro das instituições. Para
tanto, a força dos lobistas para fazer valer seus interesses é atribuída à capacidade de somar recursos financeiros e ter acesso privilegiado aos membros do governo. As corporações doam dinheiro à campanha dos candidatos e aos comitês dos partidos e financiam os lobistas para pressionar os congressistas a aprovar ou barrar projetos de lei conforme seus interesses (KIM, 2008).
Ilustração 2 - Flow Diagram of the Advocacy Coalition Framework, Circa 2007.
Fonte: WEIBLE et al., 2011, p.352.
Uma das hipóteses da ACF assume que “perturbações significativas externas ao subsistema são uma causa necessária, mas não suficiente para uma mudança de um programa governamental”. Pretende-se comprovar essa hipótese em nosso estudo de caso, as mudanças de 2011 na política comercial do etanol, demonstrando quais foram e como se deram os estímulos à mudança advindos das perturbações externas, porém destacando as respostas das coalizões a partir de alterações na composição das percepções e recursos que levaram ao fim desses subsídios.
Existem algumas críticas quanto aos modelos dos múltiplos fluxos e da ACF. Breetz (2012), por exemplo, argumenta que existe um consenso na literatura que mudanças políticas
radicais ocorrem quando os defensores, geralmente formados por grupos de interesse, de um subsistema político consegue aproveitar a vantagem gerada por uma janela de oportunidade. Mas a autora critica tais modelos e propõe que no caso de mudanças radicais em políticas energéticas, os políticos é que foram os propulsores dessas mudanças. A autora propõe um novo modelo chamado "politician-driven policy- making”:
In this model, policy proposals arise not from the strategic, self-interested maneuvering of entrepreneurs in the energy policy subsystem, but from a competition among the macropolitical actors - in the American case, the President versus Congress, the Senate versus the House of Representatives, the Senate Energy Committee versus the Banking Committee, and so on - to seize leadership and "do something big" during a sustained energy crisis. After initially modest responses by Congress, the White House introduces a transformative proposal that sets high stakes for this competition (BREETZ, 2012, p. 9).
Mas esse argumento é refutado por Kingdon (1995) quando afirma que:
it is still difficult to assign responsibility for the emergence of agenda items solely to interest groups. For one thing, issues generally emerge to a status of serious governmental consideration from a complex of factors, not simply interest group pressure. […] Indeed, a central interest groups activity is attaching one’s alternative to agenda items that others may have made prominent. Lobbies often don’t begin the push for legislation or the push for agenda status. But even if they haven’t started the ball rolling, once it is rolling they try to insure that their interests are protected in the legislation that emerges. In our terminology, they affect the alternatives considered, even if they haven’t affected the agenda (KINGDON, 1995, p.49-50).
Em seu entendimento, os grupos de interesse atuam mais como fatores de bloqueio do que na promoção de itens da agenda ou como geradores de alternativas uma vez que a agenda foi estabelecida. Vale ressaltar que ele afirma que esses grupos constantemente tentam influenciar, ao mesmo tempo em que também são influenciados pelos oficiais do governo (KINGDON, 1995, p. 44-45):
Agenda setting is affected by the visible clusters of participants, while the generation of alternatives occurs more in the hidden cluster. […] If legislators want to affect agendas, for instance they “go public” with hearings, speeches, and bill introductions. As they affect alternatives, however, they meet with staffers, lobbyists, and experts outside of government to hear views, air options, and eventually devise proposals. […] So the visible participants try to affect agendas, and then they turn to specialists in the less visible policy community like bureaucrats, staffers, researchers, and interest groups for the alternatives from which an authoritative choice can be made (KINGDON, 1995, p. 69-70).
Na ACF, as autoridades formais fazem parte da coalizão: “the ACF views actors in
positions of legal authority as potential members of advocacy coalitions. This includes many agency officials, legislators, and some judges. When that happens, it is a major resource to the coalition” (SABATIER, 2007, p. 201). Vale ressaltar que autoridades políticas que
Therefore, it is highly likely that among politicians there exist allies who can help, advise and convey messages upward. Better still, there may be champions among this pool: people prepared to act as political leaders in the campaign for legislative change. The higher up the champion in the system, the more power and weight they have to drive the ball toward the goal (MALLON, 2006, p. 133).
Nesse debate de quem influencia quem, acreditamos que os lobistas tendem a exercer maior influência quando o congressista está no seu primeiro mandato. Porém, ao longo dos mandatos, isto é, quanto maior a senioridade maior a tendência de o congressista exercer influência sobre os grupos de interesse.
Dessa forma, buscamos explicar nesse capítulo como a ACF se insere dentro do debate dos modelos teóricos que tratam de mudanças em políticas públicas, mas ressaltamos que a ACF é um modelo de análise e não uma teoria em si. Seus elementos como o subsistema político, sistema de crenças e hipóteses de mudanças serão agora aplicados no capítulo seguintes ao caso das políticas de incentivo à produção e consumo de etanol nos Estados Unidos. A Tabela 1 nos dá uma ideia geral de como elementos da ACF se encaixam em nosso estudo de caso.
Tabela 1- Resumo da Aplicação da ACF no caso do Etanol
Componentes ACF Aplicação no caso do Etanol
Parâmetros relativamente estáveis
Atributos básicos da área problemática Etanol feito a partir do milho
Distribuição recursos naturais Utilização do solo, água, geração energia Valores culturais fundamentais e estrutura
social Segurança e independência energética; Desenvolvimento econômico; Preservação do meio ambiente. Estrutura constitucional básica Fragmentada, instituições nacionais e subnacionais.
Subsistema Político
Âmbito territorial Estados Unidos, Corn Belt
Âmbito substantivo Política comercial energética para etanol
Participantes políticos Associações, empresas, agências governamentais, congressistas, institutos de pesquisa.
Sistema de Crenças
Núcleo profundo de crenças Intervenção estatal no mercado Crenças ligadas as Políticas Públicas Políticas de subsídios;
Crenças secundárias Subsídios à produção de etanol pelo crédito tributário (VEETC); Incentivo à produção pelo Renewable Fuel Standard (RFS)
Coalizões de Defesa Coalizão Pró subsídios ao Etanol versus Coalizão Contra subsídios ao Etanol
Mediadores Congresso;
Environmental Protection Agency (EPA);
Recursos Financiamento de campanhas, despesas de lobby, grassroots, informação científica.
Locais de decisão Legislaturas federais e estaduais, instituições de regulação Mecanismos de mudança política
Choques externos
- Mudanças nas condições socioeconômicas - Alteração na coligação governamental - Tragédia explorada pela coalizão adversária - Influência de outro subsistema
- Histórico de contenciosos na OMC entra Brasil e EUA - Boom de gás e petróleo de xisto
- 100 Novos membros eleitos em 2010; Republicanos ganham
maioria na Câmara
-Crise alimentar
- Criação do Super Comitê para cortes orçamentários Choques internos
- Estudos do impacto do fim do VEETC -Coalizão “No2Veetc”
-Ações de congressistas contra subsídios ao etanol -Lobby da UNICA interno nos EUA