Proposition de dispositif de collecte des données. Identification des flux d'informations

Les éléments constitutifs de ce dispositif sont relatifs à la source des données, aux informations, à l’organisation des flux d’information, mais aussi aux documents utilisés pour alimenter ces flux.

III.1.1.1 SOURCE DES DONNÉES

Le système d’information est le mode d’organisation de la circulation des flux d’information et de données. Les données de base seront produites essentiellement par deux voies : un dispositif de "reporting" et des études spécifiques.

La conception du dispositif de "reporting" a déjà été évoquée. Le dispositif est basé sur la production par les différents acteurs, à titre ou un autre, impliqués dans la réforme de rapports et documents, contribuant à la production des indicateurs selon des rythmes de production spécifiques pour chaque type de document. Les documents de reporting sont présentés en annexe.

Les études et travaux d'expertises spécifiques seront déclenchés par les responsables de l'observatoire. Elles auront trois objectifs :

a) préciser le cadre d'analyse de la relation entre lutte contre la pauvreté, développement durable et sécurisation foncière. Ce cadre devra faire l'objet d'une étude, dans les premiers temps de la mise en œuvre de l'observatoire. Nous avons donné quelques indications sur les orientations dans les paragraphes I.22 et II.3. Ce travail comportera trois parties :

• élaboration d'un cadre théorique et méthodologique

• application de ce cadre à des situations diverses à Madagascar

• révision et complément des indicateurs d'impacts et proposition d'un système d'études de suivi de points spécifiques (par exemple impacts sur l'autonomie des femmes, impacts sur les motivations des investisseurs étrangers, perception du niveau de sécurité par les agriculteurs familiaux…)

b) fournir des analyses de l'évolution d'un certain nombre de facteurs de lutte contre la pauvreté, en complément des indicateurs d'impacts, renseignés par le dispositif de reporting. La complexité des choses que nous avons décrites plusieurs fois fait qu'il sera nécessaire de donner "de l'intelligence par des analyses qualitatives, aux données quantitatives".

c) Eclairer, par des enquêtes spécifiques, des "anormalités" qui peuvent apparaître lors du traitement et la comparaison des données. Ces anormalités peuvent être géographiques (un phénomène se produit dans telle zone, à la différence d'autres zones), thématiques (un phénomène se produit d'une manière complètement inattendue par rapport aux objectifs du projet)..

La réalisation de ces études ne sera pas aisée. Elle nécessitera des experts nationaux et internationaux, combinant une bonne connaissance des mécanismes du développement et de la lutte contre la pauvreté, des attendus de la sécurisation foncière, mais aussi des spécificités des situations malgaches.

Il serait peut être intéressant pour l'observatoire de contractualiser avec un pool d'experts, chargés au delà des études ponctuelles d'accompagner le déroulement et les impacts de la nouvelle politique foncière, grâce à des échanges, des travaux et des formations. Dans cette perspective, des financements spécifiques pourraient être mobilisés au sein des institutions internationales (comme l'IFAD, par exemple) dans la mesure où l'expérience malgache est, par bien des cotés, une expérience pilote.

III.1.1.2 LA GESTION DES INFORMATIONS

Les indicateurs retenus sont à la fois quantitatifs mais aussi qualitatifs. Les indicateurs sont des connaissances construites et finalisées. Les données de base sont traitées, agrégées, principalement grâce dans le cadre du système informatique. C'est à ce niveau qu'est réalisé un premier contrôle de qualité (intrinsèque).

Les données sont ensuite analysées, synthétisées. En fait, c'est la phase cruciale du fonctionnement de l'observatoire. C'est ici que se réalisera la gestion entre un ensemble de données relativement importantes (mais nécessaires vu l'ambition initiale et peu coûteuses car obtenus par "reporting"). La réussite de l'observatoire va dépendre de la capacité, à ce moment, de poser les questions pertinentes et d'élaborer les hypothèses de réponse qui vont permettre de mobiliser l'information disponible. La qualité de l'observatoire dépendra des hommes responsables de la fonction et des relations qu'il réussiront à tisser avec les différents acteurs en particulier dans les instances de concertation qui doivent être comprises comme des "caisses de résonance" et d'expressions des difficultés, potentialités de la réforme. C'est bien à partir de ces expressions que devront être construites les hypothèses des travaux de mise en perspectives des indicateurs, aussi grâce aux études spécifiques.

III.1.1.3 SCHÉMA ORGANISATIONNEL DU DISPOSITIF D’INFORMATION DE L’OBSERVATOIRE

Le schéma organisationnel de l'observatoire est organisé en trois niveaux d’organisation (cf schéma ci-après) :

- le niveau communal avec trois acteurs principaux, la municipalité (ou parfois l’intercommunalité), les guichets fonciers, les usagers ;

- le niveau régional avec les Services Fonciers déconcentrés, et la cellule régionale PNF là où elle existe (provisoire, susceptible de laisser la place à un service de la propriété non titrée – décentralisée), la Région, le DRDR.

- Le niveau national avec la présidence, les ministères concernés (au premier plan le ministère de tutelle du foncier - le MAEP avec DDSF et DSI notamment), le Programme National Foncier, les partenaires techniques et financiers.

L’observatoire a été imaginé en un dispositif gigogne associant des systèmes d’information relatifs à chaque niveau d’organisation précédemment défini et communiquant entre eux. Il y a donc un double enjeu de circulation d’information : horizontal entre les acteurs d’un même niveau d’organisation, et vertical, montant et descendant, entre niveaux d’organisation.

Cette option fait que nous proposons qu'à chaque niveau les fonctions de traitement, de synthèse et de discussion/diffusion soient présentes. Bien sûr les difficultés à la fois techniques et de compétences vont parfois rendre difficiles cette option. Au niveau communal et régional, dans un premier temps les dispositifs de traitement, d'analyse et de contrôle de qualité seront succincts. Néanmoins, leur affichage et un investissement, par la formation, sur la mise en oeuvre de ces fonctions aux différents niveaux nous semblent nécessaires pour que, à terme, l'observatoire puisse réellement jouer un rôle de promotion de la Nouvelle Politique Foncière.

III.1.1.3.1 Niveau communal

Au niveau communal : l’articulation horizontale à favoriser concerne les relations entre le guichet foncier et la municipalité (conseil municipal). Le produit de cette interaction a vocation à être diffusé et éventuellement discuté avec les usagers.

Dispositif de collecte et de traitement :

Cette articulation sera basée sur un rapport mensuel succinct, écrit, et établi par les agents du guichet foncier. Ce rapport (un modèle est proposé dans le présent rapport) pourrait comporter :

- un tableau de bord renseigné des indicateurs définis au point I. ci-dessus ;

- un rapport d’activité du guichet foncier (visites de terrain, jours de fermeture, …) ; - un relevé des questions et problèmes soulevés par les usagers ;

- les réponses obtenues aux questions posées dans les précédents rapports ;

Dispositif de synthèse et de discussion

Ce rapport fait l’objet d’une restitution/discussion lors d’une réunion du conseil municipal (ou équivalent pour intercommunalités). Cette réunion donne lieu à un compte-rendu rédigé par l’agent du guichet foncier et visé par le président du conseil municipal. Les deux documents (rapport et compte-rendu) sont diffusés par voie d’affichage communal et distribution aux chefs de Fokontany. Un double de ces documents est transmis au niveau régional, au représentant de l’Observatoire.

III.1.1.3.2 Niveau régional Dispositif de collecte et de traitement :

Au niveau régional, un ou des représentants/animateurs de l’observatoire sont chargés de l’enregistrement des données communales et de leur traitement. Ils produisent un rapport bimestriel (modèle proposé ci-après) qui comporte :

- Une synthèse régionale des données communales composée :

ƒ de tableaux agrégés au niveau régional des indicateurs de suivi-évaluation et d’impact

ƒ d’une synthèse des rapports d’activités des guichets communaux mettant en exergue les principaux problèmes et questions soulevées au niveau des guichets fonciers. - Les tableaux d’indicateurs de suivi-évaluation et d’impacts établis pour les services déconcentrés

chargés des Domaines et de la Propriété foncière et renseignés sous la responsabilité des chefs de service ;

- Un compte-rendu des activités des services (PT, PNT) ;

- Un relevé établi sous la responsabilité des chefs de service des problèmes et questions soulevées par les usagers des services fonciers ;

- Les réponses obtenues aux questions posées dans les précédents rapports ;

- des impressions et observations des agents des services fonciers sur les dynamiques en cours. Dispositif de synthèse et de discussion

Ce rapport fait l’objet d’une restitution/discussion lors d’une réunion d’un comité régional de suivi de l’Observatoires. Cette réunion donne lieu à un compte-rendu visé par le président dudit comité. Les documents (rapport et compte-rendu) sont diffusés aux municipalités disposant d’un guichet foncier et aux principaux acteurs du développement régional dont les services déconcentrés. Un double de ces documents est transmis à la cellule centrale nationale de l’Observatoire. Des copies de ces documents sont transmises au Chef de région.

III.1.1.3.3 Niveau national

L’unité technique nationale de l’Observatoire sera organisée selon le modèle retenu au vu des propositions faites dans le présent rapport.

Dispositif de traitement

La cellule centrale nationale de l’Observatoire est chargée de l’enregistrement des données régionales et de leur traitement. C'est à ce niveau que se réalise le plus gros du travail de contrôle de qualité.

Dispositif de synthèse

La cellule produit des synthèses nationales et notamment un rapport trimestriel écrit comportant : - Une synthèse des données régionales composée de :

ƒ des tableaux agrégés (districts, région, province ??) des indicateurs de suivi-évaluation et d’impact

ƒ une synthèse des rapports d’activités des services fonciers mettant en exergue les principaux problèmes et questions soulevées ;

- Une synthèse des informations relatives à la cellule PNF comprenant :

ƒ Les tableaux d’indicateurs de suivi-évaluation et d’impact établis pour la cellule PNF et renseignés sous la responsabilité des chefs de composantes ;

ƒ Un rapport d’activité de la cellule PNF ;

- Une bibliographie des documents produits dans le cadre de la réforme foncière (à Madagascar ou ailleurs) avec indication du lieu de disponibilité (mise à disposition numérique possible).

- Des fiches de synthèse des documents jugés devant faire l’objet d’une attention particulière ; - Un compte-rendu de ses propres activités ;

- A partir de l’ensemble de ces documents :

ƒ Un état synthétique des lieux et de l’avancement de la mise en œuvre de la réforme foncière mettant en débat les questions stratégiques et opérationnelles émergeant de l’ensemble des observations des acteurs.

ƒ D’éventuelles recommandations de modification des actions relatives aux quatre axes de la réforme ;

ƒ Des propositions d’études complémentaires destinées à éclairer telle ou telle question.

Dispositifs de débat et de discussion

Ce rapport fait l’objet d’une restitution/discussion auprès d’un comité de suivi composé des représentants des usagers et des opérateurs de la réforme (MAEP-DSI, DDSF, PNF, PTF, Présidence, autres ministères, associations des Maires et des Femmes maires, des chefs de Région…). Cette réunion a pour objet de :

- Proposer des ajustements relatifs à la mise en œuvre de la réforme foncière via les quatre axes ; - Décider des actions à mener par l’observatoire. Par exemple elle peut décider de modifier ou

d’ajouter des indicateurs, d’initier des enquêtes et études spécifiques,

- Définir les modalités de la diffusion des résultats issus de l’observatoire (de la confidentialité à la transparence totale)

- Émettre des recommandations de modification des modes opératoires de l’observatoire.

Cette restitution lieu à un compte-rendu visé par le président du comité de suivi. Selon le degré de confidentialité définie, des éléments du rapport et du compte-rendu sont diffusés à l’ensemble des acteurs ayant contribué à l’observatoire (du niveau national au niveau communal).

Figure 1 – Schéma du dispositif d’observation Niveau national Présidence Observatoire national Primature Ministère chargé du Foncier Comité national d’Orientation et de Suivi Direction des Domaines et des Services fonciers Cellule nationale PNF Comité régional d’orientation et de suivi Niveau régional Région circonscription administrative Cellule régionale PNF Région collectivité Décentralisée Direction du Développement Rural Service des Domaines et de la Propriété foncière Niveau communal Commune Ou groupe de communes Guichet foncier Electeur Usagers du guichet

III.1.2 Les acteurs du système d’information et les documents de collecte et d’analyse