A Secretaria Municipal de Habitação, Regularização Fundiária e Projetos Estruturantes (SEHARPE), disponibilizou as informações referentes à comunidade do Maruim, que consta de relatórios e dados do levantamento cadastral dos imóveis existentes (responsável legal, tipo e uso do imóvel, condição da ocupação e documentos relacionados, padrão construtivo, condições de infraestrutura, sanitárias, tempo de construção), o cadastramento socioeconômico das famílias (chefe de família, quantidade de moradores e de famílias por domicílio, demanda de equipamentos sociais, urbanos e de trabalho e renda, meios de transporte utilizados) e, por fim, o processamento e a análise dos dados das etapas anteriores a fim de caracterizar de fato a área.
O trabalho foi realizado com base no último congelamento/selamento da área do Maruim, solicitado pela Prefeitura Municipal para a empresa de consultoria contratada para realizar o serviço, feito de 04 a 08 de dezembro de 2013. O esforço produziu o Relatório de Atualização Cadastral da Comunidade do Maruim (2013) e pôde realizar a caracterização completa da área, utilizada pela prefeitura para formulação do projeto de urbanização e reassentamento (o qual deu fruto ao Residencial São Pedro), visto a necessidade para atender a comunidade.
Nos quadros 3, 4 e 5 evidencia-se que o projeto do Maruim deveria atentar não somente para o ato do reassentamento em si, ou seja, a substituição de um lar por outro, mas também com a relação que esses lares tinham com o comércio e a geração de renda familiar, bem como ao acesso direto à casa própria para todos os moradores de unidades habitacionais (UHs) da comunidade do Maruim, podendo ser proprietários ou não, por exemplo.
Os quadros 3 e 4 mostram que cerca de 10% dos imóveis tinham ou eram exclusivos para pequenas atividades comerciais e uma parcela, em torno de 24%, tinham alguma relação com a renda dos moradores. Neste último grupo, destaca-se a participação da atividade do descasque de camarão, algo desenvolvido, principalmente, por mulheres e crianças no ambiente doméstico.
Quadro 3 – Caracterização da Comunidade do Maruim realizado pela PMN, em 2013 (usos dos imóveis)
Uso do Imóvel Quantidades
de UHs (abs. / %) Habitação 160 / 81,6% Comercial 19 / 9,7% Fechados 10 / 5,1% Demolidos 07 / 3,6% TOTAL 196 / 100%
Fonte: o autor (2020). Dados obtidos com a SEHARPE (2013).
Quadro 4 – Relação das moradias com a renda familiar das famílias da Comunidade do Maruim
Relação de Renda
com a Moradia Quantidades de UHs (abs. / %)
Sim, descasque de camarão 37 / 18,9%
Sim, autônomos 9 / 4,6%
Não 150 / 76,5%
TOTAL 196 / 100%
Fonte: o autor (2020). Dados obtidos com a SEHARPE (2013).
Apoiado sobre o quadro 5, pode-se concluir que o projeto habitacional iria assistir não somente aos moradores proprietários dos imóveis, mas também àqueles que tinham a permissão para morar (com moradias cedidas), os que eram inquilinos, ou as famílias que estavam em situações de coabitações – dentro de oito unidades encontradas, com cerca de 02 a 03 famílias vivendo em cada uma delas. Sobre essa questão, destaca-se que essas três últimas categorias, iriam se beneficiar de forma mais completa, pois em se tratando da questão econômica da família que a habitação exige, dos custos financeiros no final do mês de uma família, a aquisição de uma moradia com o projeto habitacional do Maruim era vista como uma porta de alcance para a idealização da casa própria, algo que representa não só um desejo social, mas também a diminuição de uma parcela significativa que era gasta com a habitação. Maricato (1987) evidencia que habitação se torna o item mais caro pago pelas famílias possuidoras de rendimentos médios a baixos. O autor Mike Davis (2006) afirma ainda que é uma conta difícil de ser fechada no final do mês quando o pobre urbano tenta
“otimizar o custo habitacional, a garantia da posse, a qualidade do abrigo, a distância do trabalho e, por vezes, a própria segurança” (DAVIS, 2006, p. 39).
Quadro 5 – Caracterização da comunidade do Maruim realizada pela PMN, em 2013 (condição dos imóveis)
Condição de Ocupação do Imóvel Quantidades
de UHs (abs. / %) Proprietário 106 / 54,1% Inquilino 67 / 34,2% Cedido 15 / 7,7% Demolido ou Abandonado 8 / 4,0% TOTAL 196 / 100%
Fonte: o autor (2020). Dados obtidos com a SEHARPE (2013).
Com todas as características apresentadas no decorrer desse capítulo e com as exposições dos quadros acima, evidencia-se que o projeto do Maruim não poderia ser apenas uma ação genérica de remoção de uma comunidade irregular e precária para um complexo de blocos de apartamentos ou um conjunto habitacional. Percebia- se que as necessidades retratadas deveriam ser garantidas e incluídas em um projeto particular. O projeto deveria atentar não somente para a finalidade habitacional que os imóveis possuíam para os moradores, mas também para a função econômica que eles exerciam na renda familiar, principalmente para aqueles que exerciam atividades relacionadas ao descasque de camarão, uma parcela de quase 20% da comunidade que tinha algum tipo de participação na fonte de renda da família.
Com esses determinantes, pode-se dizer que o projeto final da comunidade do Maruim a ser apresentado a seguir com o auxílio do Projeto de Trabalho Social (PTS) – o qual formulou o documento Proposta de Reprogramação do Trabalho Social e Reassentamento Integrado da Comunidade do Maruim – foi planejado com atenção às características dos moradores e de suas moradias, pois além de compreender as entregas de casas, também iria realizar-se uma reurbanização de parte da área desocupada. Ou seja, com a remoção, a área livre seria dividida, uma parte seria destinada para a ampliação do Porto de Natal e a outra seria para a urbanização da comunidade do Maruim.
Diante do exposto sobre a comunidade do Maruim em seus últimos anos, essa pesquisa identifica um quadro complexo a respeito das suas condições gerais. Assim,
reforçando e caracterizando um alto grau de insalubridade e vulnerabilidade social e econômica.
Assim, após anos de luta tanto do poder público, figurado principalmente pelos interesses da CODERN, quanto pela sociedade civil, comunidade do Maruim e interessados, a área foi desocupada e hoje pertence, em parte, ao Porto de Natal e, em parte, à prefeitura. Os moradores daquela localidade sofreram diversas ações como alternativas para as remoções que foram executadas gradativamente, pois, ao longo do tempo, parcelas da comunidade foram sendo desocupadas, influenciadas principalmente pelas alternativas propostas que surgiam, a depender da gestão municipal que estava à frente: transferência de apenas onze famílias que se propuseram a ir para determinados bairros da cidade através de aquisições de novos imóveis – Prefeita Micarla Araújo de Sousa Weber (gestão 2009-2012); articulação de recursos do PAC, através do PMCMV, para a promoção de novas moradias em terreno sob a gestão da Secretaria Municipal de Serviços Urbanos de Natal/RN (SEMSUR), com cerca de oito mil e setecentos metros quadrados (GOMES, 2019).
Relata-se que, a partir das buscas em reportagens encontradas em jornais impressos e em sítios eletrônicos, enxerga-se uma recorrente visão em tratar a remoção da população como uma solução mais focada para o ganho econômico do Porto, do que uma suposta ação mais focada nas melhorias das condições de moradia e de vida da comunidade do Maruim. Como já explanado, a saída dos moradores deu espaço para a concretização do plano de expansão do pátio norte do Porto de Natal, possibilitando, assim, o aumento e fortalecimento da economia de todo o estado do Rio Grande do Norte, através da criação de uma maior área de comportamento de mercadorias e produtos. É nesse sentido que essa pesquisa lança a pergunta: e as fragilidades sociais, ambientais e estruturais dos moradores e das moradias da comunidade do Maruim? Apesar dos ganhos claros da comunidade com a melhoria da habitação e dos equipamentos sociais instalados no empreendimento (Residencial São Pedro), destaca-se que isto foi impulsionado, em grande parte, pela massiva pressão exercida pelo Porto de Natal. Sobre o fim da comunidade do Maruim e de tantas outras favelas, podemos encontrar respaldo para uma motivação maior em algo afirmado no trecho a seguir de Perlman (1977, p. 243): “fora de dúvida, todavia, uma das motivações mais poderosas para a remoção da favela é a liberação de lotes no centro da cidade para usos mais ‘lucrativos’”.
Constatou-se, também, que a comunidade se inseria numa situação conflituosa com o Porto de Natal, por causa da disputa do território no qual o Maruim estava instalado, conjuntura que é vista pelo PRAC/Ribeira como histórica e existente há mais de 30 anos. Com importante relevância histórica e socioeconômica – sendo categorizada pelo Plano Diretor de Natal de 2007 como Área sob Influência de Empreendimento Impacto Socioeconômico, Cultural e Paisagístico –, o Maruim pôde relutar ao longo de sua trajetória em defesa do seu território, algo que só foi interrompido com as constantes intervenções, majoritariamente, dos órgãos do governo local, que desde 2009 iniciaram as primeiras ações para resolver a questão (GOMES, 2019). As atuações governamentais só foram empreendidas na situação quando houve a necessidade de ampliação do Porto de Natal através da sua gerenciadora, a DOCAS.
Por fim, a remoção da comunidade do Maruim, realizada em 2016, para o Residencial São Pedro surgiu como uma solução, mesmo que em segundo plano, não só para as péssimas condições de moradia, mas também para a questão da insegurança sobre a legalidade da posse da terra dos moradores, algo que, apesar dos direitos adquiridos ao longo do tempo, deixava questionamentos acerca da regularidade do território no qual as casas estavam estabelecidas. Sendo este último um dos principais pontos que deixavam uma grande margem para o enriquecimento da vertente que desejava a remoção da comunidade do Maruim da sua localidade original – algo que este trabalho se esforça para deixar nítido –, protagonizada, principalmente, pelo Porto de Natal, sendo este um ator crucial no conflito fundiário com a comunidade em questão.
2 O
RESIDENCIAL
SÃO
PEDRO:
UMA
INTERVENÇÃO
HABITACIONAL E URBANÍSTICA
O presente capítulo intenciona apresentar o Residencial São Pedro, caracterizando-o enquanto uma iniciativa governamental que faz parte do contexto da política habitacional e urbana implementada no país. Os dados e informações apresentados neste capítulo são frutos de quatro principais fontes, a saber: resultados da pesquisa “Que periferia é essa?: localização e inserção urbana dos conjuntos Minha Casa, Minha Vida faixa 1, na Região Metropolitana de Natal/RN”11, realizada
em 2018 pelo Grupo de Pesquisa Estúdio Conceito do Departamento de Políticas Públicas da Universidade Federal do Rio Grande do Norte; documentos referentes ao projeto do Residencial São Pedro (correlacionados com o da comunidade do Maruim), disponibilizados pela Secretaria Municipal de Habitação, Regularização Fundiária e Projetos Estruturantes de Natal; estudos (governamentais e acadêmicos) já realizados no Residencial São Pedro; e, por fim, buscas no Diário Oficial do Município de Natal (DOM/Natal) e em matérias jornalísticas de sites/impressos – ressalta-se o acesso direto ao acervo físico e eletrônico do jornal Tribuna do Norte da cidade de Natal.
Para compreender o Residencial São Pedro enquanto uma iniciativa habitacional, inicialmente, se faz necessário compreender um breve histórico da trajetória da política habitacional e urbana, analisando os seus principais marcos e discutindo as iniciativas desenvolvidas principalmente pelo Programa Minha Casa, Minha Vida e as análises realizadas em relação a sua atuação. Apresentam-se ainda informações sobre o déficit habitacional existente no Brasil, em uma perspectiva comparada com o déficit de moradia existente no Rio Grande do Norte e também na cidade de Natal. Essas discussões subsidiam a reflexão proposta que anseia compreender o processo de realocação da comunidade do Maruim no Residencial São Pedro, apresentando essa intervenção como uma forma de solução para o problema da moradia.
Como análise da trajetória da política habitacional brasileira, destaca-se que durante os anos existiram períodos marcados por forte intervenção governamental e
outros em que não se verificavam tantas iniciativas, ficando a moradia como subtema na agenda política. Conforme apontamentos de Bonduki (2009), pode-se dizer que umas das grandes iniciativas postas em práticas pelo governo consistiu na estruturação do Sistema Financeiro de Habitação, em 1964, sendo esse uma importante referência não só para política habitacional no Brasil, como também para o modelo de gestão executado.
Criado em um momento acelerado do desenvolvimento urbano e industrial do Brasil, o Sistema Financeiro de Habitação junto ao Banco Nacional de Habitação (SFH/BNH) tinha o dever de “estimular a construção de habitações de interesse social e o financiamento da aquisição da casa própria, especialmente pelas classes da população de menor renda” (Lei nº 4.380, de 21 de agosto de 1964), surgindo assim como uma possível saída para a crise habitacional que no país já havia se instalado na década de 1950 e que crescia a cada ano. Porém, apesar de sua considerada atuação, o BNH, que objetivava uma reprodução das relações capitalistas e mercantilistas, não conseguiu enfrentar os altos números da escassez de moradias para as populações com poucos rendimentos, alvo de sua atuação (DENALDI, 2004). Ademais, com a crise causada pela política recessiva do governo militar12 e as altas
taxas de inflação do início da década de 80, o SFH/BNH entrou em colapso e iniciou- se, assim, um período de aprofundamento das fontes de recursos financiadoras das políticas habitacionais (CARDOSO; ARAGÃO, 2013).
Segundo Medeiros (2010), entre 1964 e 1986, o BNH foi responsável por 25% da criação das unidades habitacionais no Brasil. Com um caráter social, a princípio, para esse resultado, a habitação enfim consegue oportunidade para ser planejada e executada na agenda das políticas públicas. Com a verdadeira justificativa de incentivar a economia, através do fomento da construção civil e geração de empregos, a produção de moradias subiu exponencialmente.
12 A atuação da política habitacional na ditadura militar (1964-1985) no Brasil, moldada pelo trato da
habitação como uma mercadoria e então comercializada em práticas estritamente capitalistas, permitiu que a promoção de moradias fosse destinada para pequenos setores da população que detinham maiores rendimentos. Dessa forma, o baixo alcance para o enfrentamento do déficit de unidades habitacionais não foi combatido, uma vez que esse problema estava em sua maioria nas classes sociais mais pobres (MARICATO, 1987).
Ainda segundo a autora, a qual apresenta um apanhado de informações extraídas de publicações do próprio BNH, através de programas como o Programa de Financiamento do Lote Urbanizado (PROFILURB), Pró-morar e Programa João de Barro; e linhas de atuação com a criação do Plano Nacional de Habitação Popular (PLANHAP) e outros programas focados em favelas e habitações de interesse social, o setor da população de baixa renda obteve um aumento de financiamento em quase 100% em novas moradias – de 65 mil para 125 mil.
Não há de se negar que houve diversas ações dos governos e gestores dos órgãos (BNH, SFH e suas ações financeiras, Companhias Habitacionais, Cooperativas Habitacionais, Planos, Sistemas, Programas, Resoluções, Decretos, Projetos) sobre o tema da habitação popular, porém com a situação complexa e dinâmica na economia e na política dos anos que se compreenderam de 1966 a 1987, os números de produção de moradia para a população de menor, ou nenhuma, renda foram reduzidos, quando comparados com os vultosos números de benefícios cedidos para as classes médias e altas (MEDEIROS, 2010). Acerca disso, Medeiros (2018, p.13), se utilizando de uma citação de Arretche (1990), completa:
A política de subsídios creditícios (descontos nas prestações, descontos no Imposto de Renda) teve como principal beneficiária a população de rendimentos médios e altos, o que decorreu da forma com que os subsídios foram aplicados, indiscriminadamente a todos os financiamentos habitacionais, independentemente de seu montante: ‘isto implicou que os subsídios concedidos fossem diretamente proporcionais ao montante dos empréstimos, isto é, quanto maior o montante do financiamento, maior o volume do subsídio’ (ARRETCHE, 1990, p. 31).
Com o fim do BNH e do SFH, o problema que surge na época diz respeito à falta de sensibilidade social da Caixa Econômica Federal e do Banco Central, órgãos que assumiram a parte operacional e normativa, respectivamente, do BNH, o que acabou prevalecendo fundamentalmente suas ações em bases econômicas (LEHFELD, 1988).
Apesar do fim dessas importantes instituições, com as lutas sociais na busca por participação política da sociedade ao longo dos anos da derrubada do regime militar, novos mecanismos foram surgindo e abrindo portas para uma atuação mais efetiva dentro do campo das políticas públicas, incluindo, assim, a temática urbana e
habitacional. Como resultado disso, mudanças na Constituição Federal de 1988 (CF/88) foram realizadas ao longo do início do século 21.
Em 14 de fevereiro de 2000, através da Emenda Constitucional nº 26, o direito à moradia entra nos direitos constitucionais como direito social fundamental. Com a reformulação da redação do Art. 6º, do Capítulo II Dos Direitos Sociais, da Constituição, expressando o seguinte texto:
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição (grifo do autor) (BRASIL, 2016, p. 18). Essa Emenda surge como consequência das manifestações (também sociais) que aconteceram em todo o mundo acerca do direito à moradia e direito à cidade. Dessa forma, destaca-se, como fruto disso, por exemplo, a inserção de um capítulo inteiro para a Política Urbana, inserido pelo Título VII (Da Ordem Econômica e Financeira), no qual dispõe os artigos 182 e 183 (Apêndice A), regulamentados pela Lei 10.257/2001, denominada Estatuto da Cidade, sendo como principais princípios o planejamento participativo e a função social da propriedade com foco na população urbanizada que passava de 80% do contingente do país (BRASIL, 2004a).
A instituição do Estatuto da Cidade foi um marco para os temas urbanísticos e habitacionais. A partir dele teve início a uma sequência de avanços para criação de novas políticas públicas urbanas que não só objetivavam enfrentar a falta da moradia digna para a população, mas também almejavam articular a execução de políticas urbanas realizadas pela União, estados e municípios.
O Estatuto da Cidade determinou que a política de desenvolvimento urbano seria executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas, tendo o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais do solo e solucionar os problemas estruturais, tendo como atuação a promoção de programas de construção de moradias e a melhoria das condições à terra urbanizada, à água potável, ao ambiente saudável e à mobilidade com segurança. O Estatuto ainda determinou o Plano Diretor para cidades nas quais existem mais de vinte mil habitantes, se tornando, assim, um instrumento básico e primordial para a política de desenvolvimento e de expansão urbana da maioria dos municípios brasileiros. Essa ferramenta possibilitou que as cidades tivessem uma maior atenção para a utilização
do solo urbano, fazendo com que fosse efetivado de fato o direito à cidade e ratificada a função social da propriedade (BRASIL, 2001a).
Ainda nesse cenário, sobressai-se a implementação de um novo ministério para compor o Executivo Federal: o Ministério das Cidades (MCidades). Instituído a partir da Medida Provisória nº 103/2003, convertido na Lei nº 10.683 de 28 de maio de 2003, a criação do MCidades criou a expectativa de uma mudança significativa na elaboração e execução da política urbanística e habitacional nacional. Como iniciativas importantes nessa nova dinâmica que ganhava força dentro das políticas públicas, tem-se alguns que devem ser destacadas.
Dentro do MCidades, com a Secretaria Nacional de Habitação (SNH), surge como apoio o Conselho Nacional das Cidades (ConCidades). Em forma de participação e controle social de diversos setores da sociedade civil, o ConCidades foi um relevante âmbito para a discussão das questões relativas às cidades urbanas brasileiras.
Como decorrência, no ano seguinte, em 2004, surge a Política Nacional de Habitação (PNH), com o intuito de implementar e melhorar estratégias e resultados de experiências passadas – destaque para a ampliação da proposta inicial do Projeto Moradia13 (CARDOSO; ARAGÃO, 2013) – que tiveram como objetivo o enfrentamento
do problema da habitação para a população de baixa renda. A PNH tinha como uma de suas principais metas a mobilização de grandes recursos financeiros para atacar o déficit quantitativa e qualitativamente.
Para subsidiar a realização dessas ações públicas, em 2005 são criados o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) e o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS). Ambos com vinculação ao PNH e com propósitos de articular ações (programas e projetos) e financiamentos da área habitacional nos âmbitos federal, estadual e municipal (BRASIL, 2004a).
13 Lançada em 2000, pelo governo federal, o Projeto Moradia era uma política pública habitacional que
fazia parte de um conjunto de iniciativas focadas no desenvolvimento das questões social e econômica no Brasil. Com foco para o enfrentamento do problema habitacional brasileiro, essa ação em específico objetivava a participação de agentes, seja ele público ou privado, que possuía alguma responsabilidade no problema da moradia no país (BONDUKI, 2009).
Destaca-se nesse momento, como uma importante contribuição para essas