C. LES PRINCIPALES ORIENTATIONS DU BUDGET « OUTRE-MER » : UNE
2. Programme 123 « Conditions de vie outre-mer »
Le programme 123 « Conditions de vie outre-mer », qui représente 808,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et 659,2 millions d’euros en crédits de paiement, est structuré en huit actions visant à améliorer les conditions de vie des habitants des territoires ultramarins.
a) Les aides aux particuliers
Les crédits du programme 123 tendent en premier lieu à financer des actions à visée individuelle, par le biais de construction de logements sociaux ou du financement d’aides à la continuité territoriale.
(1) La construction de logements
2020 sera ainsi la première année de mise en œuvre du plan Logement outre-mer 2019-2022, arrêté à la suite de la Conférence logement lancée le 31 janvier dernier. Ce plan vise à adapter l’offre de logements aux besoins des territoires ultramarins. Parmi les mesures les plus emblématiques, peuvent être cités :
- le rétablissement d’une aide à l’accession sociale à la propriété et au sortir de l’habitat insalubre dans les territoires ultramarins ;
- le fléchage d’une enveloppe, au sein du budget « Outre-mer », sur l’ingénierie pour soutenir les directions de l’environnement de l’aménagement et du logement (DEAL) et les collectivités en matière de construction de logements sociaux ;
- la volonté de porter une négociation avec la Commission européenne sur la mise en place d’équivalence de normes CE pour les matériaux de construction accessibles dans les bassins géographiques des collectivités ultramarines ;
- un assouplissement des normes règlementaires prévu pour 2020.
Ces mesures, et plus particulièrement les trois dernières, ciblent certaines des causes de la sous-exécution récurrente du budget de la mission « Outre-mer ». Votre rapporteur espère que le soutien à l’ingénierie et l’assouplissement des normes portera ses fruits et permettra de faciliter la construction de logements dans les territoires ultramarins.
(2) Les aides à la mobilité
Le projet de loi de finances pour 2020 porte également une grande nouveauté en matière d’aides à la mobilité. Par un amendement adopté par l’Assemblée nationale, le Gouvernement a étendu les aides que peuvent percevoir les résidents ultramarins au titre du passeport pour la mobilité en stage professionnel et du passeport pour la mobilité pour la formation professionnelle aux stagiaires effectuant une mobilité dans les États ou
territoires appartenant au bassin géographique de la collectivité où ils ont leur résidence habituelle1.
Cette modification est bienvenue. Elle reprend la recommandation n° 18 du rapport d’information Contribution du transport aérien au désenclavement et à la cohésion des territoires de notre collège Josiane Costes2, déposé le 24 septembre dernier. Elle permettra de développer les liens de nos collectivités ultramarines avec leur environnement régional.
b) Les aides aux collectivités territoriales
Les crédits du programme 123 ont pour objet en second lieu de financer des actions à visée plus collective, comme par exemple la construction d’infrastructures. 2020 verra ainsi la suite de la réalisation par l’État de ses engagements pris dans le cadre de l’accord de Guyane de 2017 ou du plan pour l’avenir de Mayotte de 2018.
(1) La mise en œuvre des contrats de convergence et de transformation 2020 sera également la première année de plein exercice des contrats de convergence et de transformation 2019-2022 de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique, de Mayotte, de La Réunion, de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Wallis-et-Futuna, signés le 8 juillet 2019. Ces contrats prennent la suite dans les outre-mer des contrats de plan État-région.
Montant total contractualisé au titre des contrats de convergence et de transformation 2019-2022 (en milliers d’euros)
Territoire Part État Part collectivité régionale
Part collectivité
départementale Part EPCI Total contractualisé
Saint-Pierre-et-Miquelon 19 19 38
Wallis-et-Futuna 32 4 36
Total 1 743 1 316 3 059
Source : Direction générale des outre-mer
1 Article 76 quindecies du projet de loi de finances pour 2020, rattaché à la mission « Outre-mer ».
2 Rapport d’information n° 734 (2018-2019) Contribution du transport aérien au désenclavement et à la cohésion des territoires de notre collègue Josiane Costes, fait au nom de la mission d’information Transports aériens et aménagement des territoires, déposé le 24 septembre 2019, recommandation n° 18 : « Déployer des dispositifs d’aides permettant aux ultramarins de développer des liens, notamment professionnels, avec leur bassin régional ».
Ce rapport est consultable à l’adresse suivante :
https://www.senat.fr/notice-rapport/2018/r18-734-notice.html.
En 2020, ce dispositif est doté de 182 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 138 millions d’euros en crédits de paiement, soit respectivement une hausse de 3 millions et une baisse de 19 millions par rapport à 2019.
(2) L’organisation d’une aide à l’ingénierie pour les collectivités territoriales afin de pallier la sous-exécution du budget « Outre-mer » Pour pallier la sous-exécution des crédits inscrits au budget de la mission « Outre-mer », l’État propose de rediriger des crédits vers l’aide à l’ingénierie pour les collectivités territoriales.
Cela fait suite aux engagements pris par l’État dans le cadre de la loi de règlement pour 2018 votée en juillet 2019 : le Gouvernement avait alors indiqué que la sous-exécution des crédits de la mission « Outre-mer » était liée à « des difficultés de réalisation des projets portés par plusieurs collectivités […] qui est un indicateur de l’incapacité de certaines collectivités à assurer leur part de cofinancement et incite la mission à renforcer sa vigilance ».
Ce constat l’avait conduit à affirmer qu’il souhaitait accélérer « la mise en place de mécanismes d’accompagnement des collectivités en termes d’ingénierie, de maîtrise d’ouvrage ou de restauration de leur capacité financière, à travers par exemple des travaux sur la nouvelle organisation territoriale de l’État en Guyane, ou le renforcement des missions d’assistance à maîtrise d’ouvrage confiées à l’Agence française de développement (AFD) dans le cadre de la bonification des prêts qu’elle accorde ».
Les services de l’État en Guyane seront ainsi entièrement réorganisés à compter du 1er janvier 20201, pour mieux s’adapter aux spécificités locales. Le service d’aides aux collectivités territoriales sera renforcé. Il accueillera une plateforme d’appui aux collectivités territoriales, destinée à apporter à ces dernières un soutien en ingénierie dans la réalisation de leurs projets.
De la même manière, en matière de construction de logements sociaux, 7 millions d’euros de la ligne budgétaire unique sont redirigés vers de l’aide à l’ingénierie.
Sans aller à l’encontre de la libre administration des collectivités territoriales, l’aide à l’ingénierie doit permettre aux acteurs locaux de mettre en œuvre leurs projets. Cette mise en œuvre conditionne en effet la consommation des crédits de la mission « Outre-mer ».
1 Projet OSE. Voir le décret n° 2019-894 du 28 août 2019 relatif à l’organisation et aux missions des services de l’État en Guyane.
Comme le soulignait votre rapporteur à l’occasion de son précédent avis sur le budget de la mission « Outre-mer », plusieurs dispositifs au sein du budget « [dépendent] de la dynamique et de l’ingénierie des territoires [puisque les dispositifs n’impulsent] pas les projets mais [apportent] un financement complémentaire aux initiatives du terrain. La réussite de la montée en charge des crédits [dépend] donc de la capacité des acteurs locaux à mettre en œuvre les projets identifiés au même rythme que la croissance des crédits »1. C’est par exemple le cas du Fonds exceptionnel d’investissement, doté 110 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 60 millions en crédits de paiement en 2020, qui est destiné à apporter une aide aux investissements structurants dans les territoires ultramarins.
Votre rapporteur sera donc attentif aux effets de cette aide en ingénierie apportée aux porteurs de projet ultramarins, et à son impact sur la consommation des crédits du budget « Outre-mer ».
1 Avis n° 153 (2018-2019) sur le projet de loi de finances pour 2019 : Outre-mer de votre rapporteur, fait au nom de la commission des lois, déposé le 22 novembre 2018. Ce rapport est consultable à l’adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/a18-153-3/a18-153-3.html.
Source : commission des lois du Sénat, d’après le projet annuel de performances (PAP) 2020
Enfin, il importe de noter qu’en seconde délibération lors de la première lecture du projet de loi de finances pour 2020, l’Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement minorant les crédits de la mission « Outre-mer » de 10 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, afin de tenir compte des votes intervenus en cours de discussion. Ces 10 millions se répartissent comme suit :
- une diminution de 1 578 457 euros au sein du programme 138
« Emploi outre-mer » ;
- une diminution de 8 421 543 euros au sein du programme 123
« Conditions de vie outre-mer ».
Crédits alloués à la mission « Outre-mer »
dans le projet de loi de finances pour 2020 voté par l’Assemblée nationale
Autorisations d’engagement
LFI 2019 PLF 2020 (PAP) PLF 2020 voté par l’Assemblée
nationale Évolution 138 – Emploi
outre-mer 1 780 782 734 € 1 746 993 038 € 1 744 314 581 € - 2,05 % 123 – Conditions de
vie outre-mer 880 583 381 € 808 191 775 € 801 568 232 € - 8,97 % Mission « Outre-mer » 2 661 366 115 € 2 555 912 813 € 2 545 882 813 € - 4,34 %
Crédits de paiement
LFI 2019 PLF 2020 PLF 2020 voté par l’Assemblée
nationale Évolution 138 – Emploi
outre-mer 1 784 063 456 € 1 750 273 760 € 1 747 595 303 € - 2,04 % 123 – Conditions de
vie outre-mer 791 633 472 € 659 194 487 € 651 872 944 € - 17,65 % Mission « Outre-mer » 2 575 696 928 € 2 409 468 247 € 2 399 468 247 € - 6,84 %
Source : commission des lois du Sénat
Le détail des économies demandées n’étant pas connu, le présent rapport se base sur les crédits tels que présentés par le projet annuel de performance. Votre rapporteur déplore toutefois cet effort supplémentaire pesant sur le budget de la mission « Outre-mer », alors même que le Gouvernement a reconnu la nécessité d’une politique ambitieuse de rattrapage en faveur de nos territoires ultramarins.
Il lui semble d’autant plus fondamental dans ce cadre de s’assurer de la bonne consommation de l’ensemble des crédits restants de la mission, afin renforcer l’effectivité des politiques menées à destination des outre-mer.
II. L’INTÉGRATION DES COLLECTIVITÉS ULTRAMARINES DANS