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Em relação a referenciais internacionais sobre a remuneração docente destacamos a “Recomendação OIT/UNESCO relativa ao Estatuto dos Professores”, aprovada em 05 de outubro de 1966. A referida Recomendação foi elaborada na Conferência Intergovernamental Especial sobre a Condição dos Professores, convocada pela UNESCO em cooperação com a Organização Internacional do Trabalho (OIT).

A Recomendação OIT/ UNESCO, de 1966, apresenta padrões internacionais de direitos e responsabilidades para os professores, tratando de questões como formação inicial e continuada, recrutamento, emprego e condições de ensino-aprendizagem.

Dessa forma, o documento apresenta elementos fundamentais para a qualidade da educação e para a profissão docente, abrangendo professores de todos os níveis da Educação do Infantil ao Ensino Superior e de todas as áreas de atuação, seja pública ou privada. Os elementos contemplados são: formação inicial e contínua; recrutamento; promoções e subida na carreira; segurança laboral; procedimentos disciplinares; serviço a tempo parcial; liberdade profissional; supervisão e avaliação; responsabilidades e direitos; participação nas tomadas de decisão educativa; negociação; condições para um ensino-aprendizagem efetivo e segurança social.

Embora haja vários elementos que em conjunto buscam a melhoria da qualidade profissional dos professores e da educação de modo geral, iremos nos ater às questões relativas à remuneração docente.

Sobre a importância dessa temática na busca de padrões internacionais de qualidade dos trabalhadores docentes, o documento expressa que:

Os salários dos professores devem: (a) reflectir a importância para a sociedade da função docente e, portanto, a importância dos professores, assim como das responsabilidades que recaem sobre eles desde o tempo em que entram na profissão [...] (d) ter em consideração o facto que determinados cargos requerem mais qualificações e experiência e acarretam maiores responsabilidades (OIT/UNESCO, 2008, p. 12).

Diante da importância dada ao aspecto salarial dos professores, o documento ressalta que deveria haver consultas às organizações de professores acerca da política educacional, da organização escolar e das possíveis mudanças nos sistemas de ensino. As remunerações e condições de trabalho dos professores deveriam ser estabelecidas por meio de negociações entre as organizações de professores e as entidades patronais (OIT/UNESCO, 2008, p. 38). Entre essas questões relativas à remuneração, o documento defende a necessidade de licenças remuneradas para realização de estudos que poderiam ser pagas de forma parcial ou total e que o tempo dedicado ao estudo, seja considerado para fins de tempo de serviço e aposentadoria.

Dessa forma, sintetizamos as principais recomendações sobre a remuneração dos professores elencadas no referido documento, para compreendermos as orientações da UNESCO sobre a profissão docente. Na seção “A remuneração do professor deveria”, são apresentados os elementos considerados de referência internacional para esse aspecto da valorização profissional dos professores, onde se defende que os professores deveriam ter uma remuneração que garantisse a segurança de um razoável padrão de vida para si e para seus familiares inclusive permitindo a continuação de sua formação e enriquecimento cultural.

As recomendações destacam em alguns casos a representação sindical dos professores na definição de alguns aspectos relativos à remuneração docente, como: a) a remuneração dos professores deve fazer-se com base em escalas de salários definidas em acordo com suas organizações profissionais; b) a instituição de qualquer sistema que utilize critérios de mérito nas remunerações deve passar por consulta e aceitação das organizações docentes; c) nos casos em que houver uma escala de remunerações automaticamente ajustada à variação do índice de custo de vida, este índice deve ser fixado com a participação das organizações dos professores.

Em relação à estrutura salarial, recomenda-se que ela deva ser estabelecida de forma a evitar injustiças ou anomalias que possam provocar atritos entre as diferentes

categorias de professores. Com isso, o documento assinala que as diferenças de remuneração deveriam basear-se em critérios objetivos, tais como nível de qualificação, tempo de experiência ou graus de responsabilidade com o cuidado em se manter a diferença entre a remuneração máxima e mínima dentro de limites aceitáveis.

A definição de remunerações para professores deveria tomar como base o valor da sua formação e da sua experiência com a previsão de ascensão no interior de cada categoria por meio de aumentos de remuneração com intervalos regulares, de preferência a cada ano de serviço. A respeito da progressão na carreira, o documento considera que a mesma deveria ocorrer entre o mínimo e o máximo da escala estabelecida, no máximo em um período de 10 a l5 anos.

Recomenda-se também a respeito do critério de reajuste das remunerações que deveria levar em consideração fatores como o aumento do custo de vida, a elevação do nível de vida nacional proveniente do aumento da produtividade, ou um aumento generalizado dos salários e remunerações. No caso de haver alguma indenização para os professores em face da carestia de vida, esses valores deveriam ser considerados como parte integrante da remuneração.

Outro importante órgão onde se tem discutido sobre a remuneração docente em âmbito internacional na América Latina e no Brasil é o Programa de Promoção da Reforma Educativa na América Latina e no Caribe (Preal)15_{. Destacamos o Documento} 23 com o estudo intitulado “Carreiras, incentivos e estruturas salariais docentes”, elaborado pelo economista argentino Alejandro Morduchowicz, que analisa as estruturas salariais e as carreiras docentes na América Latina. O autor entende que há um consenso a respeito da insatisfação com as carreiras e estruturas salariais docentes e que “[...] a insatisfação abrange, praticamente, todas as dimensões a elas vinculadas, desde o nível absoluto das remunerações até a existência (ou falta) de incentivos monetários que as ajustem” (MORDUCHOWICZ, 2003, p. 6). O autor analisa várias questões a esse respeito, resgatando discussões anteriormente realizadas por outras instituições, como o Banco Mundial, sobre: a) a possibilidade de introduzir mecanismos de mercado para solucionar o baixo desempenho do setor educativo; b) a identificação de ausência de correlação entre variáveis de gasto educativo e salário dos professores e

15 _{É um Programa criado no âmbito da Organização dos Estados Americanos (OEA) em decorrência da}

primeira cúpula das Américas, realizada em Miami, em 1994. Sua atuação visa à promoção de reformas educacionais e à formação de consensos em torno das reformas que considera necessárias.

as consequências para os resultados obtidos na aprendizagem; e c) as críticas sobre a vinculação de educação e produtividade que ofereceram fundamento para políticas de contenção ou a cortes de gastos educativos.

Para o autor, as discussões convergem para uma questão central, a de “[...] descobrir a forma de garantir que os prestadores diretos do serviço – professores, por exemplo – hajam de acordo com os interesses da organização” (MORDUCHOWICZ, 2003, p. 10). Essa questão se insere em um contexto na América Latina em que as propostas de carreiras e remuneração não oferecem muitas oportunidades de crescimento e que os aumentos salariais se dariam quase que exclusivamente por tempo de serviço, e que a forma de se obter maiores ganhos seria pela saída dos professores da sala de aula para postos de gestão e direção.

Apesar das críticas às formas tradicionais de remuneração, o autor reconhece que essa perspectiva das escalas salariais ainda é adotada atualmente, devido, em grande medida, não se apresentar novos mecanismos que se sobreponham às seguintes vantagens: a) por serem objetivas e não estarem sujeitas a discricionariedade de qualquer autoridade; b) a previsibilidade que permite aos professores conhecerem desde o início da carreira o quanto irão perceber no futuro; c) a facilidade tanto na administração como na compreensão por parte dos docentes; e d) por reduzirem ou até eliminarem a concorrência entre docentes (embora seja também reconhecido pelo autor que não fornecem mecanismos que promovam a cooperação entre eles).

São apresentadas pelo autor várias desvantagens que estão presentes nas escalas salariais praticadas na América Latina, além disso, destaca o tratamento igualitário entre “professores medíocres” e professores que têm um trabalho de qualidade superior, que acabam recebendo a mesma remuneração, o que acaba sendo um fator de desmotivação para os bons profissionais (MORDUCHOWICZ, 2003). Diante desse tratamento que não retribui o esforço dos bons professores, o autor apresenta argumentos que foram construídos a partir de 1980 com o crescimento do entendimento de que todos os salários deveriam estar vinculados ao mérito. Entre esses argumentos, destacamos:

Além disto, outras razões usadas na defesa do pagamento por mérito são: (a) os docentes são motivados por estímulos monetários, principalmente e, (b) a oportunidade de obter este tipo de remuneração incentivá-los-ia a um comportamento de superação que melhor os posicionasse em sua carreira profissional (2003, p. 22).

As propostas de pagamento por mérito, para Morduchowicz (2003), têm como base o pensamento de que os professores, ao serem estimulados por incentivos monetários, irão apresentar melhores resultados. Contudo, essas propostas encontram algumas dificuldades para serem implementadas com base em critérios objetivos e subjetivos. A avaliação de critérios objetivos poderia ser utilizada para aferir o desempenho dos professores, porém essas avaliações são concentradas apenas em determinados conteúdos, o que poderia fazer com que houvesse mais dedicação nos trabalhos a essas áreas enquanto que as demais poderiam ser prejudicadas. Dessa forma, “[...] levar tais provas em conta, por outro lado, implicaria atribuir à qualidade da educação méritos e problemas que nem sempre são dos professores” (2003, p. 23). Por outro lado, o aspecto subjetivo da avaliação é mais complexo ainda, pois não há como aferir desempenho no trabalho pedagógico com critérios subjetivos que poderiam dar margem para diversas interpretações sobre o trabalho dos professores. Uma dessas dificuldades interpretativas reside na definição do que se “constitui uma boa prática docente” para se ter uma noção da dificuldade de construção de consensos. O autor lembra que as críticas a essas propostas de pagamento por mérito, segundo seus defensores, estão relacionadas ao medo da concorrência entre os professores, porém ele ressalta que o medo não é descabido, pois pode ocorrer desvios no uso dessas propostas para punir os professores e não para estimulá-los.

No estudo de Morduchowicz (2003), é interessante observarmos que as estruturas de carreira e remuneração docentes adotadas na América Latina possuem características em comum, entre elas: a) carreiras com pouco ou nenhum incentivo a desempenhos melhores; b) o tempo é o fator mais importante na concessão de aumentos salariais e promoções; c) a forma de progressão leva à saída dos professores da sala de aula para cargos de direção; d) a carreira, de modo geral, está dividida em níveis (entre quatro e sete) nos quais se avança de forma automática, ou pelo simples transcurso do tempo, ou por alguma combinação de fatores (antiguidade, capacitação, méritos, etc.) que habilite à promoção e, nesses casos, a avaliação de desempenho é nula – ou tem peso ínfimo – e a promoção constitui um trâmite burocrático de acumulação de certificados e documentos; e) a estrutura salarial é composta por um salário básico, com vários adicionais e o percentual correspondente, ou ao tempo de serviço ou ao nível, e o percentual chega, no máximo de antiguidade, a 100%; e f) os cargos na hierarquia são remunerados com um diferencial básico por cargo.

Outro estudo desenvolvido no âmbito do Preal sobre essa temática foi o intitulado “Remuneração dos professores em 12 países da América Latina: como se compara a remuneração dos professores com a de outras profissões; o que a determina e quem são os professores?”, elaborado por Liang (2003).

Ao comparar, nesse estudo, salários de professores com os de outros profissionais de outras áreas, independente da formação, em 12 países latino- americanos, a autora, com base nessas comparações, conclui que o salário dos professores brasileiros é menor que os dos demais profissionais em todos os países analisados. No entanto, a autora defende que a melhor comparação salarial seria a que levasse em consideração que os professores trabalham menos tempo que outros trabalhadores e, por isso, a comparação mais adequada seria o pagamento em relação a carga horária de trabalho. A esse respeito, Gouveia e Souza (2014) argumenta que a natureza do trabalho docente exige horas de trabalho para além daquelas exercidas nas escolas e isso não foi considerado no estudo de Liang. Dessa forma, o estudo induz a uma conclusão equivocada de que os professores são relativamente bem remunerados devido ao fato de trabalharem menos horas. De acordo com Gouveia e Souza (2014, p. 514),

Desconsiderando o tempo trabalhado pelos professores fora do horário de aula e calculando o valor ganho por hora efetivamente trabalhada com alunos, tal estudo mostrou os salários dos professores como sendo iguais ou superiores ao dos demais trabalhadores considerados, com exceção do Brasil e do Equador que, segundo essa pesquisadora, ainda continuam indicando desvantagem no salário dos professores. O estudo ainda leva em consideração o argumento de que os professores trabalham menos tempo, o gozo de três meses de férias e que embora haja variação de um país para outro, em geral, os professores trabalhariam, anualmente, 25% menos que profissionais que não são professores.

A generalização realizada no estudo tem suas limitações admitidas pela própria autora, por não ser capaz de expressar a devida realidade que ocorre nos países pesquisados. Entretanto, com base em resultados sabidamente imprecisos, a autora do estudo conclui que políticas de aumento salarial para os professores não são viáveis para um bom critério de recrutamento e retenção de professores qualificados, e que os professores latino-americanos não estão sub-remunerados em virtude das horas que trabalham a menos.