Processus de fabrication des ESS

É recorrente na literatura a afirmação de que o OP existe devido à mobilização da sociedade civil organizada. Para seu surgimento teria sido preponderante a ação dos

movimentos associativos urbanos que desde meados da década de 70 do século passado atuavam na esfera pública local. Mesmo reconhecendo a importância de tais organizações da sociedade civil, chama atenção o fato de ser pouco mencionada na literatura a relação entre o movimento comunitário e a militância dos partidos de esquerda, em Porto Alegre, nos primórdios do OP. Apesar da pouca atenção recebida, tais aspectos foram detalhados por Luciano Fedozzi (2000) no livro O poder da Aldeia e serão apresentados a seguir.

A criação do OP envolveu o desafio de democratizar a gestão pública municipal ao mesmo tempo em que os partidos que compunham a coalizão política vencedora das eleições municipais em Porto Alegre, em 1992, denominada de Frente Popular, tentavam fazer a transição do movimento popular para a ação governamental. Segundo Fedozzi, esse processo teria implicado a redefinição de estratégias, práticas e discursos. Nos anos de 1980, em Porto Alegre, o movimento social estava organizado em torno de lutas por melhorias urbanas e seus ativistas se identificavam com a classe trabalhadora. Das lutas organizadas em bairros e vilas por melhoria da urbana surgiram articulações mais amplas no nível regional ou correspondente à união de várias vilas. Essas novas associações concentravam-se em áreas mais mobilizadas e caracterizadas como sub-habitação (regiões Norte, Grande Cruzeiro, Lomba do Pinheiro, Grande Partenon e Glória). Nesse contexto, foi criada, em 1983, uma organização que teve um papel muito importante no nascimento do OP, a União das Associações de Moradores de Porto Alegre (UAMPA). Esta associação reunia 51 das 71 associações de moradores existentes na época. Sua constituição foi empreendida por lideranças comunitárias vinculadas a partidos políticos. Segundo Fedozzi, desde o seu nascimento a UAMPA foi “um espaço de articulação interpartidária, cujo ponto de unidade se encontrava na política de enfrentamento com o Estado e no combate ao regime ditatorial.” 27 Esse caráter partidário, fundamental em termos da luta pela democracia, submetia o movimento comunitário à agenda de luta nacional e ao movimento sindical. Nessa época – período da gestão de Alceu Collares, pelo PDT, na Prefeitura de Porto Alegre28– na direção da UAMPA predominava a militância do PT e a ação política visava a organização das “classes exploradas” para realizar a transformação socialista. Por isso, no âmbito municipal, a ação da UAMPA estava voltada para a defesa dos Conselhos Populares. Tais conselhos eram vistos como o começo da escalada em direção a um poder popular paralelo ao poder do “Estado capitalista”. Dessa forma, os dois partidos de maior peso na esquerda de Porto Alegre

27 _{FEDOZZI. O Poder da aldeia. p. 45.}

nessa época, PT e PCB, atuavam no movimento comunitário, na UAMPA29 e no movimento sindical.

Deve-se esclarecer que na gestão de Alceu Collares as discussões em torno do governo popular eram ancoradas na ideia de conselhos populares. Tais conselhos eram fundamentados na noção russa de sovietes e inspiraram os movimentos sociais dos anos de 1980 firmando o caráter anti-institucional e a defesa da dualidade de poderes: um conselho operário paralelo ao “governo burguês”. Uma lei para regulamentar os conselhos chegou a ser aprovada e foi promulgada no último dia de governo de Collares, no ano de 1988. No ano seguinte, com a elaboração da Lei Orgânica do Município, esta lei acabou sendo revogada. Desde o início da discussão para a implementação dessa proposta havia divergência por parte do PT pelo fato de o estabelecimento dos conselhos comunitários propostos no governo de Collares ferirem a lógica dos conselhos operários, os quais deveriam ser criados a partir da mobilização dos trabalhadores e não por determinação do Estado.

A participação da população na gestão municipal ganhou novos contornos no governo seguinte com a atuação da coligação partidária – PT e PCB (atual PPS) – que passou ser denominada Frente Popular. Nessa gestão iniciada em 1989, tendo Olívio Dutra como Prefeito e Tarso Genro como Vice-Prefeito, ambos do PT, a instituição da participação dos cidadãos na discussão do orçamento municipal, demandada pela UAMPA, foi colocada como prioridade. Iniciou-se um processo que culminaria no OP e que foi profundamente marcado por tensões em relação às experiências anteriores e por divergências ideológicas entre as diversas correntes de militantes partidários.

Ainda em 1989 o governo municipal deu início à discussão do orçamento de 1990 enfrentando o desafio de promover a participação popular. A partir de um acordo com o movimento comunitário foram realizadas plenárias regionais e municipais. Em uma segunda etapa, para que a peça orçamentária pudesse ser aprovada pelo movimento comunitário antes da data de envio para a Câmara Municipal, o Executivo solicitou que as micro-regiões elegessem representantes comunitários para discutir a proposta em uma plenária municipal.

29_{A esse respeito Luciano Fedozzi esclarece que “...desde a criação da UAMPA, em 1983, até 1986, a entidade}

foi hegemonizada por militantes do PT, embora com a participação de militantes de outros partidos como o PCB, PDT, Pc do B e PMDB. Participação essa que expressava o bloco oposicionista ao regime militar. Entre 1986 e1988, durante a gestão do PDT em Porto Alegre, o PT ainda detinha a maioria dos cargos na direção da UAMPA. Mas a sua influência na direção da entidade estava enfraquecendo. Em 1988 (início da gestão da Frente Popular), o PT perde a presidência da UAMPA para o PDT e progressivamente abandona a ação nas instâncias da entidade. Os militantes do movimento comunitário ligados ao PT passaram a reproduzir um discurso de falência político-administrativa da UAMPA e a sua atuação passou a ocorrer basicamente na Articulações Regionais e/ou nos Conselhos Populares.” (Destaques do autor. FEDOZZI, 2000, p. 200. n 50).

Dessa plenária saiu uma comissão de representantes que, juntamente com o poder Executivo, definiu as prioridades por secretaria e por micro-região.

A falta de recursos financeiros para cumprir as prioridades definidas e a ausência de um método eficiente para discutir o orçamento com a população provocaram um imenso desgaste dessa administração municipal no segundo ano de governo. Para Fedozzi essa crise foi marcada por, pelo menos, dois outros fatores: a falta de experiência dos militantes que assumiram funções administrativas e passaram a ter que descobrir como funcionava a estrutura estatal do Poder Executivo Municipal; o confronto ideológico com segmentos da militância petista que, tendo sido minoria da disputa de chapa, tinha uma presença muito pequena na administração municipal, mas tinha uma presença muito significativa na direção municipal do PT e junto ao movimento comunitário.

O enfrentamento dos problemas políticos que ocuparam a agenda do ano de 1990 envolveu a solução de problemas financeiros da Prefeitura; o planejamento da administração e a definição do projeto político e das atuações de governo tendo como referência a democratização da gestão. Segundo Fedozzi, a solução da crise financeira resultou da combinação de uma reforma tributária para ampliar a arrecadação – realizada em 1989 – com as mudanças implementadas pela Constituição de 1988 que resultaram na descentralização de recursos (FEDOZZI, 2000, p. 80). Quanto à definição do projeto político, envolveu um duro aprendizado político. A experiência com a administração de Porto Alegre aflorou divergências políticas e ideológicas que haviam sido arrefecidas em função da construção da coalizão política. Segundo Fedozzi, as divergências diziam respeito, principalmente, às estratégias para conquistar o poder e à questão da relação entre Estado, democracia e socialismo. A discussão ficou polarizada entre as correntes predominantes na direção municipal do PT e os setores predominantes no governo municipal. Para os primeiros, a “administração popular” deveria ser fundamentada na ideia de um “governo para os trabalhadores”. Nessa perspectiva a ocupação do Poder Executivo Municipal pela esquerda socialista era vista como uma importante estratégia de acumulação de forças em direção ao confronto com as classes dominantes. Discordavam de uma gestão voltada para os interesses gerais da cidade pelo fato de reafirmarem a incompatibilidade entre os interesses da classe trabalhadora e os da burguesia. Para os últimos, que estavam na administração municipal, a direção política deveria privilegiar a governabilidade e a hegemonia da esquerda na sociedade. Para tanto, a Frente Popular deveria sustentar-se na relação com os cidadãos, a partir da ideia de que as massas trabalhadoras querem uma cidade que seja para todos, em oposição à visão particularista das classes dominantes. Mas, segundo Fedozzi, essa visão era

interpretada pelas correntes divergentes como expressão de uma política de conciliação de classes (Fedozzi, 2000, p. 90, 91).

Apesar desse impasse, foi possível algum consenso em torno de um plano estratégico de governo a partir da aprovação do documento “A Hora das Definições Estratégicas” que foi produzido por uma comissão responsável pela Reforma Administrativa e apresentado em um Seminário de Governo em abril de 1990. Segundo Fedozzi, o Governo fez uma autocrítica e propôs um método para a construção de uma política de caráter global. Nessa nova perspectiva, a participação popular e a construção da democracia foram considerados princípios norteadores da ação governamental. As linhas de ação política e de democratização da gestão seguiram a seguinte hierarquia: “a) projetos de intervenção urbana voltados para a melhoria das condições de vida dos setores populares; b) a reorganização e a melhoria do sistema de transporte coletivo; c) os projetos destinados a organizar a cidade e a favorecer as condições de governabilidade; d) o fortalecimento de uma ampla política de saúde; e) uma revisão da política de educação” (FEDOZZI, 2000, p. 90-93).

Alguns setores do PT continuaram discordando das ações voltadas para toda a cidade, embora não tenham se oposto na prática. As comunidades chamadas para discutir o Plano mostraram-se mais preocupadas com a ausência de resultados objetivos até aquele momento.

Em realidade, o movimento comunitário parecia estar mais preocupado em conquistar bens e serviços urbanos do que propriamente discutir a engenharia institucional para a democratização do Estado, algo efetivamente abstrato diante da realidade das demandas acumuladas e não atendidas de forma satisfatória pela administração (FEDOZZI, 2000, p. 97).

Essa centralidade dada à democratização na formulação de uma política estratégica estava relacionada a uma compreensão da cidadania diferente daquela associada à revolução socialista. Tratava-se de uma cidadania considerada em seus aspectos civis, políticos, sociais, culturais e compreendida como um processo articulado na relação entre o Estado e a sociedade (FEDOZZI, 2000, p. 95). Essa constatação pode ser ilustrada pelo debate em relação à participação individual nas discussões do OP de Porto Alegre. A esse respeito tanto o Governo como os partidos da Frente Popular e os movimentos comunitários, defendiam, inicialmente, que a forma individual de participação, que representaria uma forma burguesa de cidadania, levaria ao enfraquecimento das entidades representativas. No entanto, segundo Fedozzi, a participação individual oxigenou o processo de construção do OP ao permitir a expressão de múltiplas entidades sociais e pelo fato de não limitar o indivíduo

como representante de um determinado segmento social. Em suma, afirma o autor que “essa forma de participação aberta a todo e qualquer indivíduo desestimulou a tendência de burocratização e de formalismo da representação pelas entidades....” (FEDOZZI, 2000, p. 55). A partir dessas novas diretrizes, ainda em 1990, o Governo Municipal chamou a comissão de representantes comunitários para discutir o orçamento do ano seguinte. Essa comissão passou a ser chamada informalmente de Fórum do Orçamento Participativo. O poder executivo e os representantes comunitários chegaram a um acordo sobre o formato institucional que deveria ser implementado para viabilizar a “cogestão” dos recursos públicos e foi criado o Conselho Municipal do Plano de Governo e Orçamento que posteriormente passou a ser chamado de Conselho do Orçamento Participativo (COP). Segundo Fedozzi,

o COP tornou-se a instância de participação real da população e estabeleceu um sistema de partilha do poder de deliberação sobre a arrecadação e o destino dos fundos públicos do município, especialmente no tocante aos recursos de investimento (Fedozzi, 2000, p. 98).

Constituiu-se uma metodologia a partir da “criação de novas regras baseadas em critérios objetivos, impessoais, transparentes e universais, como forma de viabilizar a justiça distributiva na gestão dos recursos públicos” (FEDOZZI, p. 109, 2000). Esse arranjo institucional, que seria marcado pelo universalismo de procedimentos e pela intenção de romper com o padrão clientelista na relação entre o Estado e a sociedade, passaria a ser considerado uma referência para a democracia participativa.

Portanto, a iniciativa do Poder Executivo Municipal – conduzido por um governo comprometido com a ampliação da participação política – de apresentar propostas e de promover o debate com lideranças comunitárias viabilizou a criação de canais institucionais para a participação dos cidadãos. Isso significa que a demanda da “sociedade civil organizada” por participação na definição do orçamento público foi ecoada por um governo que mantinha relações estreitas com tais organizações por meio da militância partidária. Sendo assim, independente das controvérsias ideológicas, o primeiro passo para a construção do arranjo institucional do OP foi a eleição de um governo municipal composto por partidos políticos com enraizamento social e comprometidos com a democratização da gestão pública através da ampliação da participação política.

Esse aspecto será retomado posteriormente, mas está sendo ressaltado agora devido a relevância do projeto de governo para criação do OP. Além disso, considerando que a militância política que defendia a Frente Popular teve uma atuação fundamental tanto no

governo municipal como na sua interação com o movimento comunitário, deve-se destacar o papel indispensável dos partidos políticos nesse processo. No entanto, como será possível observar nas próximas seções que tratam da revisão da literatura sobre o OP, os partidos políticos são pouco valorizados enquanto mediadores nesse processo de ampliação participação política.