organização administrativa, como bem observado pelo professor Thiago Marrara: “Anote-se, ademais, que a lista prevista no art. 34, parágrafo único, não menciona o planejamento con- tratual. Apesar disso, a possibilidade de planejar por acordo, sobretudo por acordos interadmi- nistrativos e interorgânicos, consta claramente do anteprojeto, tal como se vislumbra no trata- mento dos contratos de autonomia. Na boa síntese de Paulo Modesto, tal contrato é ‘também um instrumento de articulação administrativa, pois favorece o trânsito de informações entre supervisionados e supervisores’ e, entre outras coisas, permite ‘a compatibilização das ativida- des do supervisionado com os programas governamentais’ (Legalidade e autovinculação da Administração Pública: pressupostos conceituais do contrato de autonomia no anteprojeto da nova lei de organização administrativa, in MODESTO, Paulo (coord.), Nova organização administrativa brasileira, ed. Fórum, 2010, p. 168). Trata-se, portanto, de espécie de plano administrativo contratual plenamente compatível com a Constituição (art. 37, § 8º) e com a teoria do planejamento, razão pela qual este e outros instrumentos do gênero deveriam ser contemplados no rol do art. 34, parágrafo único do anteprojeto em comento” (A atividade de planejamento na Administração Pública: o papel e o conteúdo das normas previstas no ante- projeto da nova lei de organização administrativa, p. 21-22).
Por meio de convênios, consórcios ou acordos de cooperação, por exemplo, estabelece-se maior vínculo jurídico entre as partes federativas, por meio de uma avença contratual, o que garante que o planejamento orçamentário não será facil- mente afetado pelas vicissitudes políticas – ou seja, o planejamento setorial passa a ser considerado um planejamento de Estado, e não de governo.
Nessa modalidade de planejamento contratual por adesão voluntária, há que se registrar um claro sobrepujamento da ação governamental federal perante os Estados e Municípios, que deverão aceitar as regras e condicionalidades impostas na adesão sem uma ampla possibilidade de discussão a respeito das ações que en- tendem mais adequadas. Necessário que a lei seja elaborada de forma a não impor condicionantes que afetem a necessária liberdade exigida para o setor de Cultura, evitando que essa característica prejudique os objetivos que devem ser alcançados pelo sistema.
Como já destacado, os demais entes federativos devem voluntariamente acei- tar as condições traçadas no Plano Nacional de Cultura. Essa adesão voluntária do Estado ou Município ao SNC é realizada mediante um “Acordo de Cooperação Federativa”. Ao aderir ao SNC, o ente deve elaborar um plano de cultura em até um ano a partir do termo de adesão, que reúna diretrizes, estratégias e metas para as políticas de cultura naquele território por um período de dez anos. É dessa forma que pode receber recursos do Governo Federal para o setor cultural e assistência técnica para a elaboração de planos, bem como ser incluído no SNIIC. É a Secre- taria de Articulação de Institucional do MinC que coordena a adesão de Estados e Municípios.
O Acordo de Cooperação Federativa prevê que, nos Planos de Trabalho, essas particularidades locais sejam consideradas para a elaboração dos respectivos planos.
Para os que aderirem, cria-se a obrigação de que os respectivos planos pluria- nuais, leis de diretrizes orçamentárias e leis orçamentárias disponham sobre os re- cursos a serem destinados à execução das ações estabelecidas pela lei (Lei n. 12.343/2010, art. 4º).
Algumas questões jurídicas podem surgir, à semelhança do que se observou em outros casos de planejamento setorial já vistos.
É o caso da relação que necessariamente se estabelecerá entre diplomas nor- mativos em que pode existir incompatibilidade hierárquica. Há uma lei nacional que aprovou o Plano Nacional de Cultura, prevendo a possibilidade de adesão vo- luntária pelos entes da federação que, ao firmarem termo de adesão, ficam obriga- dos a elaborar seus próprios planos culturais decenais. Embora o texto da lei nacio- nal não seja expresso nesse sentido, os planos de cultura, por sua função, natureza
e características, devem ter a lei como instrumento jurídico adequado para que sejam instituídos. Mas é possível observar que nem sempre isto é observado, como se pode constatar de um dos poucos entes federados que já o fizeram, o Estado de Alagoas, que estabeleceu o Plano Estadual de Cultura por meio do Decreto Esta- dual n. 27.736, de 29 de agosto de 2013.65 Em casos como esse, estar-se-á diante de
um decreto – o Plano de Cultura Estadual de Alagoas, no exemplo citado –, que teria de ser observado pelas leis orçamentárias, especialmente o Plano Plurianual e a Lei Orçamentária Anual. Uma evidente impropriedade, permitindo que um de- creto do Poder Executivo condicione leis a serem aprovadas pelo Poder Legislativo. E também a incompatibilidade temporal, uma vez que o Plano Nacional de Cultura, que é decenal, estando o atual vigente para o período de 2010 a 2020, permite, sem estabelecer prazo, a adesão dos demais entes federados, que, a partir disso, ficarão obrigados a elaborar os respectivos planos de cultura decenais. Assim, um termo firmado por um ente federado em 2014, por exemplo, para vigência a partir do início de 2015 até o final de 2025, deverá ser compatível com o Plano Nacional de Cultura, cuja vigência encerra-se em 2020. Portanto, a partir de 2020 o plano de cultura do ente aderente ainda estará em vigor, e deverá haver um novo Plano Nacional de Cultura, tornando pouco viável que com ele seja integralmente compatível, uma vez que não existia à época da elaboração do plano de cultura do ente subnacional.
Em não havendo ajuste na legislação atualmente vigente nesse aspecto, será necessária interpretação casuística que permita ajustar eventuais incompatibilida- des, de modo a tornar coerente as normas de planejamento do setor de Cultura no âmbito federativo, considerando-se a hierarquia das normas e a adequação das competências.
No âmbito do federalismo cooperativo, é importante ressaltar que as alocações dos recursos federais destinados às ações culturais nos demais entes da Federação deverão estar de acordo com as diretrizes e metas do plano, a se operacionalizarem prioritariamente por meio do Fundo de Cultura (Lei n. 12.343/2010, art. 6º).
Em linhas gerais, pode-se dizer que o sistema de planejamento federativo pela via da adesão, observada no planejamento do setor cultural, coloca-se em termos de
coordenação exercida pelo governo central. Esse modelo de planejamento se dife-
rencia do modelo de autonomia, em que o estabelecimento de programas específi- cos é feito pelos governos regionais de maneira voluntária e independente. Ainda