Les procès

Os primeiros indícios da utilização da irrigação no Brasil foram registrados, indiretamente, em 1881, no Rio Grande do Sul, sob o domínio da iniciativa privada, com foco na produção de arroz. Durante muito tempo a irrigação permaneceu numa condição de ostracismo, adquirindo destaque principalmente nas três últimas décadas do século XX. Embora não fosse restrita ao Nordeste brasileiro, é nessa região que a irrigação ganhou destacado papel político, sendo usada como importante instrumento para alavancar o planejamento/desenvolvimento regional. Tal importância fica evidente através da criação de diversos órgãos pelo Estado,cuja atuação fica limitada geograficamente ao Nordeste semiárido, para tratar da questão da seca. Essa limitação é um aspecto revelador do poder político e econômico da elite regional, em sua maioria composta por grandes proprietários responsáveis pela produção algodoeira e pela pecuária. Não olvidemos que o discurso dessa elite baseou-se na palavra-chave “seca”, pois, ela

representa falta de chuva, mas também miséria, analfabetismo, doença, descapitalização, natureza hostil etc. Mas a seca é também, na base do discurso, produtora de uma solidariedade social que equaliza todos diante da sua força, produtores grandes e pequenos, proprietários ou não. A seca é também percebida como falta d’água e como necessidade de recursos para obtê-la. O significado destes conteúdos vai muito além da relação entre natureza e atividade produtiva, sendo mais evidente na relação entre a natureza e a produção de um imaginário político, socialmente equalizador e institucionalmente eficiente para a obtenção de recursos financeiros e de poder. (CASTRO, 2008, p. 306).

Na primeira metade do século XX foram criadas várias instituições com o propósito de planejar, executar e gerenciar as atividades relacionadas à infraestrutura hídrica, saneamento e combate aos efeitos diretos das secas. Em 1909 foi criada a Inspetoria de Obras Contra as Secas (IOCS)57 _{através do Decreto 7.619 de 21 de} outubro de 1909, editado pelo presidente Nilo Peçanha, a qual teria como responsabilidade realizar estudos sobre o Semiárido e estabelecer as bases técnico-

científicas para atuar em ações emergenciais contra os efeitos dos longos períodos de estiagem. Esse órgão teve seu nome alterado em 1919 para Inspetoria Federal de Obras Contra as Secas (IFOCS), mantendo como ações prioritárias a execução de obras de infraestrutura hídrica, como açudes públicos, em propriedades particulares. Em 1945, mediante o Decreto-Lei 8.846 de 28 de dezembro, sofreu nova alteração, passando a ser denominado Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS), tornando-se autarquia federal pela Lei 4.229 de 01 de junho de 1963. Ressaltamos que até o final da década de 1950, esse era o principal órgão governamental de “socorro” às populações acometidas pelos efeitos das secas, construindo açudes, estradas, pontes, portos, ferrovias, hospitais, campos de pouso, implantando redes de energia e construindo hidrelétricas58_.

Em 1948, foram criadas simultaneamente a Companhia Hidroelétrica do Rio São Francisco (CHESF) e a Comissão do Vale do São Francisco (CVSF), sendo esta última transformada, em 1967, em Superintendência do Vale do São Francisco (SUVALE) e, em 1974, na Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco (CODEVASF). Desde 2002, a CODEVASF passou a exercer mandato também sobre a bacia do rio Parnaíba. Assim, o DNOCS ficou encarregado de promover a agricultura de base familiar, enquanto a CODEVASF atuaria de forma sistematizada na promoção do agronegócio. A criação do Banco do Nordeste, em 1952, teve como principal objetivo financiar as ações voltadas à modernização do território através da construção de infraestrutura hídrica (perímetros irrigados, barragens, canais), rodovias, além dos financiamentos voltados à produção agrícola.

Os avanços obtidos com a irrigação, até a década de 1960, não foram expressivos porque as ações desenvolvidas até então pelo Estado foram desarticuladas e descontínuas, no tempo e no espaço. Com o objetivo de promover o desenvolvimento e reduzir as disparidades socioeconômicas em relação às regiões Sudeste e Sul, foi criada em 15 de dezembro de 1959, por meio da Lei 3.692, a Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) num cenário político ameaçador para as elites dominantes que se viam ameaçadas pelos líderes populistas e de esquerda, com uma crescente adesão por parte dos assalariados do campo e da cidade, que se colocavam adeptos às teses revolucionárias. Ianni (2004) faz uma interessante análise sobre as razões que levaram a criação da SUDENE, pois segundo esse autor, a

58 _{Como exemplo, citamos os grandes açudes de Orós, Banabuiú, Araras, a rodovia Fortaleza-Brasília e o início}

SUDENE

surgiu num momento em que se revelaram de modo particularmente aberto e intenso os antagonismos da sociedade do Nordeste. Ou melhor, ela foi criada numa época em que as desigualdades econômicas e sociais naquela região adquiriram conotações políticas de cunho pré-revolucionário. No momento em que camponeses e operários rurais deixaram de acomodar-se às soluções de estilo oligárquico (consubstanciadas nos padrões de controle social e liderança política próprios do coronelismo), nesse momento os grupos dominantes no Nordeste e o governo federal (incluindo o Executivo e o Legislativo) decidiram agir politicamente, no sentido de controlar ou dominar as tensões crescentes na região. Aliás, a SUDENE não foi senão uma das soluções dadas ao agravamento das contradições políticas no Nordeste. (IANNI, 2004, p. 210-11).

Ao ser criada, a SUDENE teve a responsabilidade de elaborar planos emergenciais de combate às secas, estabelecendo as formas de ajuda às populações afetadas pelos prolongados períodos de escassez de chuvas. Esses planos tinham como objetivo gerar empregos mediante a construção de obras públicas, o abastecimento de gêneros alimentícios e a assistência sanitária. Tais planos emergenciais foram sendo alterados desde sua criação: em 1976, eram denominados de frentes de serviço, passando a ser chamados de frentes de trabalho em 1980 e, após 1987, receberam o nome de frentes produtivas de trabalho, perdurando essa denominação até os anos 2000. Como resultado da criação da SUDENE, houve a definição geográfica de sua área de atuação, que abrangeria os estados do Maranhão, Piauí, Bahia, Sergipe, Alagoas, Ceará, Rio Grande do Norte, Pernambuco, Paraíba e o norte de Minas Gerais. A secretaria executiva da SUDENE ficou sob a responsabilidade de Celso Furtado durante o período de 1959 a 1964. Em 2001 esse órgão foi extinto, acusado de favorecimentos.

Nos anos 1960, novas diretrizes foram adotadas pelo Estado, com destaque para a criação do Grupo Executivo de Irrigação e Desenvolvimento Agrícola59_{(GEIDA) em} 1968 e a elaboração do Programa Plurianual de Irrigação (PPI) em 1971, durante o chamado “milagre brasileiro”, com metas ambiciosas a serem executadas, como a irrigação de 40 mil hectares no Nordeste até 1980. Esse programa lançou as bases para a política de irrigação para o Brasil, abrindo espaço para a

iniciativa privada, orientando a implantação do Programa Nacional para o Aproveitamento Racional das Várzeas Irrigáveis (PROVÁRZEAS) e o Programa de Financiamento de Equipamentos

59 _{O GEIDA foi responsável pela realização de um amplo e pioneiro estudo sobre as possibilidades de irrigação}

no Semiárido, determinando a viabilidade técnico-econômica de 73 projetos, sendo 62 localizados no Nordeste. Além disso, traçou as diretrizes que constituíram a primeira fase do Plano Nacional de Irrigação (PNI).

de Irrigação, além do estabelecimento de diretrizes e metas comandadas pelo setor público, mas estimulando a iniciativa privada(COELHO NETO, 2009, p. 8).

Após estudos feitos pelo GEIDA, 1/3 da área total do país foi considerada favorável à implantação de projetos de irrigação, sendo a região Nordeste subdividida em duas partes: A e B, na qual a parte B referia-se ao vale do São Francisco, sob a jurisdição da CODEVASF, enquanto a parte A seria de responsabilidade do DNOCS. Outro importante instrumento para a expansão do capital no campo foi a instituição do Programa de Redistribuição de Terras e de Estímulo à Agroindústria do Norte e Nordeste (PROTERRA) em 1971, pois, segundo Germani (1993, p. 239), esse foi um instrumento de “modernización y capitalización de los sectores que ya detenían tierra, dando como resultado una aceleración del processo de acumulación y concentración del capital”. Ainda na década de 1970, mais especificamente em 1972, foi lançado o primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), tendo a segunda etapa sido implantada em 1979. O PND acabou incorporando o Programa de Irrigação Nacional. De acordo com Germani (1993, p. 216),

A nível de la planificación se produjo también un cambio significativo entre el I e II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND). El I PND, em vigor durante el período de 1972 a 1974, privilegiaba los aspectos cuantitativod del “desarrollo”. Mientras que el II PND, en el período de 1975 a 1977, durante el gobierno Geisel, rechazaba la teoria economicista del período anterior y proponía políticas consideradas más bien distributivas.

A Política de Irrigação Nacional60 _{encarou a irrigação como uma estratégia para} promover o desenvolvimento regional mediante a geração de emprego e para reduzir os efeitos das secas, garantindo assim maior estabilidade aos empregos. Segundo Gomes (1979, p. 416), as

metas de criação de emprego e geração de renda que poderiam parecer ambiciosas são postas na sua exata ordem de grandeza quando comparadas com as necessidades globais da região nordestina, especialmente na semi-árida. Uma avaliação do desemprego e do subemprego totais por toda essa região, em 1980, indicou um número igual a 6,5 milhões, o que se compara de forma desproporcional aos 230 mil empregos a serem gerados pelo PPI, se este programa vier a ser totalmente implantado.

Embora a Política Nacional de Irrigação não tenha atingido as metas relacionadas à geração de empregos, sua implementação pelo Estado criou

60 _{Sua regulamentação, no entanto, só ocorreu em 29 de março de 1984, mediante a edição do Decreto n.º}

[...] condições favoráveis para a territorialização do grande capital no Semiárido nordestino, visto que mediante a aplicação de recursos públicos, passou a dotar frações desse território de infraestrutura (barragens/açudes, canais de irrigação, adutoras, rodovias), possibilitando o desenvolvimento de atividades agrícolas (produção de frutas tropicais, por exemplo) com vistas a atender à demanda dos mercados do Centro-Sul do país, bem como o mercado internacional. Em função dessas ações, o Semiárido nordestino se transformou em um grande produtor frutícola, assumindo lugar de destaque no cenário nacional, visto que além dos fatores naturais (água, terra e luminosidade) o capital tem à sua disposição mão de obra barata em abundância e de fácil acesso. (DOURADO, 2014, p. 9).

Em outubro de 1974, foi criado o Programa de Desenvolvimento Integrado do Nordeste (POLONORDESTE) pelo Decreto 74.794 de 30 de outubro de 1974, no então governo de Ernesto Geisel. Esse programa selecionou áreas específicas para a sua execução, a saber: a) áreas de vales úmidos, b) áreas de serras úmidas, c) áreas de agricultura seca, d) áreas de tabuleiros costeiros e, e) áreas da pré-Amazônia. Baseado na ideia de desenvolvimento formulada por Perroux, nos anos de 1950, sobre os polos industriais, o POLONORDESTE fez uma adaptação dessa teoria para o campo, mediante a concepção dos polos rurais centrados a partir de pequenos núcleos urbanos. Basicamente, a implementação desse programa ocorreu através dos Projetos de Desenvolvimento Rural Integrado (PDRI). Germani (1993, p. 217) afirma que a orientação do POLONORDESTE

[...] estaba recomendada, apoyada y subsidiada por el Banco Mundial, por el Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrícola de las Naciones Unidas (FIDA), por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y por la Organización de los Estados Americanos (OEA). El programa tenia um alcance geográfico de 850.000km², distribuídos em diez estados y abarcando más de 700 municípios, em um total de 40 Proyectos de Desarrollo Rural Integrado.

Trata-se de uma tentativa, por parte do Estado, de promover a modernização planificada – pontual e acelerada – de determinadas frações do território, mediante a criação de enclaves modernos, numa região com fortes desigualdades econômicas e sociais, no contexto do regime autoritário. O objetivo de promover o desenvolvimento de regiões consideradas pontos nodais é confirmado por Sorj (1986, p. 103), ao afirmar que a

ação do Polonordeste inicialmente caracterizaria as regiões onde iria atuar, e depois, através de uma ação conjunta dos diversos órgãos federais e estaduais que atuam no Nordeste, procuraria criar as condições infra-estruturais, creditícias, assistenciais e de pesquisa,

com o objetivo de promover a modernização da agropecuária do local.

Concretamente, o POLONORDESTE serviu para viabilizar a expansão e a reprodução ampliada do capital, sem que ocorressem mudanças significativas nas estruturas política e agrária no Nordeste, baseando-se na perspectiva de mudar um pouco para que as antigas estruturas políticas e de poder permanecessem invioladas. Muitas das áreas em que receberam aportes financeiros oriundos desse programa tornaram-se polos regionais de irrigação, como Juazeiro-Petrolina (BA/PE), vale do Açu (RN) e chapada do Apodi (CE). Para Bursztyn (1984), a ação do Estado acabou por priorizar determinadas zonas geográficas e, consequentemente, determinados grupos sociais, beneficiados com tais investimentos. Como consequências da execução dos PDRI, Germani (1993, p. 220) ressalta “a proletarizción agraria y aburguesamento agrário, com mínimas expresiones de concreción efectiva. Y, em médio, la ampliación de uma massa campesina que tiene connotaciones de subproletariado y se debate en la indentificación ideológica, social y política”.

Em1978, durante o governo de João Figueiredo, foi implantado, por meio do Decreto nº 86.146, o Programa Nacional para Aproveitamento Racional das Várzeas Irrigáveis (PROVÁRZEAS), com o objetivo de incorporar economicamente as áreas de várzeas à produção agrícola, através do saneamento agrícola, drenagem e irrigação sob os moldes do pacote tecnológico da Revolução Verde. Dando sequência a esse programa, implantou-se, em 1982, o Programa de Financiamento de Equipamentos de Irrigação (PROFIR) através do Decreto nº 86.912.Tais programas foram fundamentais para a expansão da irrigação no Nordeste, em função dos subsídios governamentais (50% do valor gasto) para a aquisição de sistemas e equipamentos de irrigação. (BANCO MUNDIAL, 2004).

O Programa de Irrigação do Nordeste (PROINE) foi implantado em 1986, tendo como uma de suas atribuições disponibilizar infraestrutura e equipes técnicas para favorecer aos agricultores que já dispunham de experiência em irrigação. Em 1996, foi instituído, pelo Ministério da Agricultura, o Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Fruticultura Irrigada no Nordeste. A década de 1990 marcou a criação do Programa Brasil em Ação pelo governo federal, colocando em evidência a perspectiva neoliberal, defendida pelo então presidente da república, Fernando Henrique Cardoso. Até meados dos anos 1990, registrou-se um processo de estagnação da agricultura irrigada devido à retirada de financiamentos em função da extinção dos programas PROVÁRZEAS e o

PROFIR, voltando, entre 1996/98, a aumentar a área irrigada, com destaque para a irrigação privada, a fruticultura irrigada no Semiárido nordestino, a produção de grãos no Oeste baiano e de café no Norte do Espírito Santo, principalmente.

Contemplando as medidas propostas no Plano Plurianual (PPA), 1996 a 1999, o Programa Brasil em Ação contou com investimentos da ordem de 79 bilhões de reais para investimentos em áreas prioritárias, como obras de infraestrutura (transportes, energia elétrica, combustíveis, etc.), abrangendo outras áreas, tais como saúde, abastecimento d'água, saneamento, produção de alimentos, habitação e emprego.

Considerando os propósitos desta pesquisa, abordaremos o projeto Novo Modelo de Irrigação, que integra o Programa Brasil em Ação, lançado em agosto de 1996, porque a execução do mesmo traz implicações de ordem técnica, ideológica e econômica, contribuindo, de fato, para que o grande capital possa reproduzir-se de forma ampliada, consolidando um novo paradigma para a agricultura irrigada pública.

Os anos 2000 marcaram a retomada das grandes obras hídricas, como a transposição do São Francisco, a construção de perímetros irrigados, grandes açudes e o lançamento do Programa Mais Irrigação em 2012, inseridas no Plano Plurianual 2004- 2007 – Brasil de Todos, definido pelo Governo Federal. O Plano Plurianual envolve uma gama de ações governamentais direcionadas ao combate à miséria, ao desemprego e à fome, com ênfase aos problemas do Nordeste brasileiro. O Programa Mais Irrigação, embora formulado numa conjuntura política diferente daquela em que ocorreu o planejamento e a execução do Programa Brasil em Ação, revelou que estas políticas públicas voltadas para o fomento da irrigação estavam concatenadas com o propósito de expandir a participação do setor privado na agricultura irrigada, no âmbito dos perímetros públicos de irrigação e reduzir a ação do governo na gestão dos mesmos. As projeções do Plano Plurianual de 2012-2015 são bastante otimistas e favoráveis ao capital privado, porque prevê recursos da ordem de R$6,9 bilhões a serem investidos na criação e modernização de perímetros irrigados. Assim, espera-se ampliar, em 193.137 hectares, a área irrigada nos perímetros já existentes e implantar novos projetos de irrigação, alcançando 200.000 hectares, privilegiando as parcerias público-privadas.

Pode-se dizer que, excluindo a produção de arroz no Sul do Brasil, os cultivos irrigados são recentes e sua evolução pode ser dividida em quatro fases: a) Primeira fase: vai da metade do século XIX até meados dos anos de 1960, período caracterizado por ações isoladas, com predomínio do governo federal e sem uma estrutura de programas e projetos; b) Segunda fase: iniciada no final dos anos de 1960 com a

criação do GEIDA, permaneceu até a primeira metade dos anos de 1980. Destaca-se nesse período a concepção de “lotes empresariais” nos perímetros irrigados. Destaca, nesse contexto, o lançamento do I Plano Nacional de Irrigação com forte direcionamento para a iniciativa privada; c) Terceira fase: deu-se mediante a instituição do Programa de Irrigação do Nordeste (PROINE) e do Programa Nacional de Irrigação (PRONI), ambos em 1986, estabelecendo as prioridades do governo federal e a divisão de funções entre o Estado e a iniciativa privada; d) Quarta fase: a implantação do Novo Modelo de Irrigação nos anos de 1990 marcou o redirecionamento da Política Nacional de Irrigação, dando evidência ao papel do agronegócio no âmbito dos perímetros públicos irrigados, cuja área total irrigada atingiu 2.870.000 hectares, segundo dados da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL, 1999).

Em estudo sobre os impactos e externalidades sociais da irrigação no Semiárido brasileiro publicado em 2004,o Banco Mundial afirma que a irrigação não deveria ser uma das prioridades do governo para o desenvolvimento regional e a redução da pobreza no Semiárido, revelando ainda constrangimentos e políticas institucionais restritivas que impactam negativamente os resultados dos investimentos em irrigação no Semiárido. Dos onze perímetros irrigados analisados, apenas quatro apresentaram valores positivos (ex post), a saber: Tourão, Curaçá, Mandacaru, na Bahia, e Bebedouro em Pernambuco. Entre os direcionamentos desse estudo, destacamos o incentivo à modernização dos projetos, com vistas a promover a participação do setor privado no desenvolvimento da agricultura irrigada, a modernização da infraestrutura necessária, a expansão de novas áreas de irrigação destinadas ao crescimento agrícola, à mitigação da pobreza e à geração de empregos. Essas recomendações feitas pelo Banco Mundial estão em consonância com a proposta norteadora do Novo Modelo de Irrigação, tendo sido incorporadas pelo governo, em suas diferentes escalas, como é possível constatar ao analisar a conformação dos projetos e programas relacionados ao incremento da irrigação no pós-1990.

Os investimentos feitos pelo Estado para viabilizar a expansão da irrigação no Semiárido não acabou com as desigualdades regionais, tendo, contraditoriamente, produzido e reproduzido as desigualdades inter-regionais, mediante a criação de “espaços” econômicos e/ou polos de desenvolvimento regionais, dos quais destacamos Juazeiro-Petrolina, norte de Minas Gerais (Projeto Jaíba), Açu-Mossoró, Baixo Jaguaribe e Alto Piranha, concentrando aproximadamente 70% da área irrigada no Nordeste Semiárido. Ianni (2004, p. 170) alerta para o fato de que “[...] o Nordeste

também tem sido uma vasta e riquíssima ‘fronteira’ do capitalismo” com a expansão e fortalecimento do grande capital financeiro, com forte acentuação dos antagonismos de classes como produto do “desenvolvimento desigual e combinado”. Vê-se que esse conjunto de órgãos e de investimentos governamentais, ao visar o desenvolvimento econômico, acaba beneficiando grupos privilegiados que são os grandes proprietários da região, sem resolver problemas essenciais e responsáveis pelas desigualdades sociais e econômicas, como destaca Prado Júnior (2007, p. 118):

Medidas de fomento e amparo à produção, e visando ao desenvolvimento econômico, mas orientadas unicamente por considerações de ordem tecnológica e econômica geral, podem reverter afinal, (...), em benefício exclusivo de reduzidos grupos privilegiados que são os grandes proprietários da região, sem tocar em fatores essenciais responsáveis pelo subdesenvolvimento da região que se pretende erradicar, e que é o baixo nível de vida de uma população reduzida praticamente ao mínimo da subsistência animal.

Na seção seguinte abordaremos quais os desdobramentos dos programas Novo Modelo de Irrigação, Mais irrigação e Bahia Biocombustível (BAHIABIO) para a agricultura irrigada no Semiárido num contexto de “globalização perversa” (SANTOS, 2000, p. 37), de avanço do grande capital e de reestruturação das relações de produção, mediante o incentivo da produção camponesa sob os moldes do agronegócio.

2.2 Novo Modelo de Irrigação: transferência disfarçada do papel do Estado para o