Avant d’être mises œuvre les recommandations du Comité tombent dans un tourbillon des tensions entre le droit international et le droit interne qui est caractérisé par une volonté des Parties de faire progresser la démocratie environnementale en suivant les tendances mondiales, et en même temps par une volonté de préserver son autonomie. C’est cette dernière qui explique dans la plupart des cas la prise en compte insuffisante des décisions du Comité par le juge interne. Ainsi, il convient de mettre en lumière le juge de l’Union - gardien de l’autonomie de l’ordre juridique interne (Paragraphe I), le juge du Royaume-Uni - gardien de l’intégrité de l’ordre juridique interne (Paragraphe II), le juge du Kazakhstan - gardien de la réputation l’immaculée des acteurs gouvernementaux (Paragraphe III).
Paragraphe I / Le juge de l’Union européenne : gardien de l’autonomie de l’ordre juridique interne
La reconnaissance de droits procéduraux aux personnes physiques et morales est primordiale pour assurer l’intégration des préoccupations environnementales dans les actes européens, conformément aux objectifs du Traité sur l’Union européenne155. Pourtant, les dialogues récents entre le Comité d’examen et l’Union européenne mettent en lumière un débat centré autour de la question de l’accès à la justice des membres du public . Selon le 156 Comité d’examen, le droit d’accès à la justice doit être interprété de manière plus large par le juge de l’Union. Le poids des décisions du Comité, analysé sous le prisme des tensions entre le droit international et le droit interne révèle une interprétation stricte des conditions de recevabilité du recours en annulation par le juge de l’Union, tant du critère de l’affectation individuelle que de celui de l’affectation directe (A) et amène à étudier les raisons du refus du juge de l’Union de reconnaître l’invocabilité des dispositions de la Convention d’Aarhus pour contester la légalité du droit dérivé de l’Union (B).
A / Une interprétation stricte des conditions de recevabilité du recours en annulation par le juge de l’Union
Le 14 avril 2011, la décision du Comité d’examen rapporte à l’Union européenne 157 une démocratisation insatisfaisante dans l’interprétation du juge de l’Union des conditions requises aux membres du public pour ester en justice par rapport aux prescriptions inscrites à l’article 9 de la Convention en la matière. Le Comité rappelle qu’en vertu de l’article 216 §2 du TFUE « les accords conclus par l’Union lient les institutions de l’Union et les États membres ». Par ailleurs, en tant qu’accord mixte, la Convention adoptée par l’Union et la plupart de ses États membres prime sur le droit dérivé de l’ordre juridique européen. Ainsi, le Comité a souhaité démontrer aux institutions européennes que les exigences de l’article 9 de
Article 3, paragraphe 3 TUE.
155
Décision du Comité d’examen du respect des dispositions de la Convention d’Aarhus concernant l’Union européenne n°
156
ACCC/C/2008/32 du 14 avril 2011.
Décision du Comité d’examen du respect des dispositions de la Convention d’Aarhus concernant l’Union européenne n°
157
la Convention d’Aarhus s’imposent à la CJUE. Le Comité a constaté le non respect du paragraphe 3 de l’article précité par la CJUE en 2009 , alors qu’elle rejetait « la demande de 158 recours en annulation d’une décision du Conseil de l’Union sans s’assurer que les membres du public aient accès à des voies de recours administratives ou juridictionnelles suffisantes ». Le Comité interprète l’article 9 comme un accès à la justice qui doit être large, c’est à dire être la « présomption » et non « l’exception ». Même s’il ne s’agit pas d’une actio popularis, l’accès ne doit pas être pour autant aussi strict que le conçoit l’Union . Selon le Comité 159 d’examen, les critères de recevabilité de l’action en justice, tels que définis dans l’article 9, doivent être lus à la lumière du préambule de la Convention d’Aarhus.
Le Comité souligne tout d’abord que la garantie insuffisante du droit d’accès à la justice dans le droit de l’Union résulte de l’interprétation stricte par le juge de l’UE du critère de l’affectation individuelle, condition requise aux membres du public concerné pour former un recours en annulation d’un acte à incidences environnementales de l’Union. Avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l’article 230 du TCE permettait aux personnes physiques et morales de saisir la CJCE d’un recours en annulation à l’encontre d’un acte dont elles sont les destinataires ou d’un acte qui les concernent directement et individuellement. L’interprétation restrictive de ce critère de recevabilité a pour effet d’exclure quasiment tout recours en annulation contre les actes de portée générale, qu’il s’agisse d’acte législatif ou d’acte d’exécution . Comme le soulève à juste titre l’avocat général M. Jacobs dans ses 160 conclusions il est davantage nécessaire de garantir un accès à la justice lorsque plusieurs 161 personnes sont affectées par une mesure, le préjudice étant alors plus grand que s’il ne concernait qu’un seul individu. Malgré ces remarques, la CJCE a statué de manière à respecter les traités communautaires . Bien que les nuisances environnementales portent 162 atteinte à l’intérêt général, le Comité relève l’application par la Cour du Luxembourg de la jurisprudence Plaumann , exigeant des particuliers qu’ils soient individuellement atteints 163
TPICE, 2 juin 2008, WWF-UK Ltd c/ Conseil de l’Union européenne,T-91/07; CJCE, 5 mai 2009, WWF-UK Ltd c/
158
Conseil de l’Union européenne et Commission, C-355/08.
Paragraphe 77 de la décision du Comité (2011).
159
GUILLOUD-COLLIAT L., L’action normative de l’Union européenne, Bruylant, 2014.
160
Conclusions de l’avocat général, M. Jacobs, présentées le 21 mars 2002 sur CJCE, 25 juillet 2002, Union de Paquenos
161
Agricultores c/ Conseil, C-50/00, paragraphe 59.
CJCE, 25 juillet 2002, Union de Paquenos Agricultores c/ Conseil, C-50/00.
162
CJCE, 15 juillet 1963, Plaumann & Co. Contre Commission de la Communauté économique européenne, Affaire 25-62.
dans leurs droits subjectifs par l’acte pour pouvoir en demander l’annulation, sans prendre en considération les particularités des questions environnementales qui lui sont soumises. De plus, l’application de la jurisprudence Plaumann empêche le public, tel que les associations de protection de l’environnement, d’engager une action en justice devant la Cour contre des décisions ou règlements à incidences environnementales contraires au droit de l’environnement de l’UE.
L’issue de l’affaire Greenpeace International contre Commission européenne en 1998 témoigne de la volonté de la Cour de limiter le recours en annulation des associations 164 de protection de l’environnement. En l’espèce l’association Greenpeace demandait à la Commission l’annulation de sa décision de soutenir financièrement la construction d’une centrale électrique. La Cour a déclaré la demande irrecevable car, en application de la jurisprudence Plaumann, le critère de l’affectation individuelle est nécessaire pour reconnaître de la qualité de l’association à ester en justice. Le juge de l’Union adopte une jurisprudence réfractaire à reconnaître le rôle des associations de protection de l’environnement en tant qu’agent de la légalité des actes à incidences environnementales de l’Union alors que, contrairement à un particulier, celles-ci possèdent un niveau d’expertise supérieur pouvant justifier une action en justice à l’encontre d’un acte de portée générale.
Le Comité d’examen a cependant considéré que le caractère restrictif de l’accès au recours en annulation ne provenait pas du Traité mais bien de l’interprétation qu’en fait la Cour. Selon lui, une interprétation des Traités différente aurait pu être opérée à la lumière de la Convention d’Aarhus. En conséquence, le Comité en déduit que la jurisprudence de la Cour est trop stricte pour satisfaire aux conditions de l’article 9, paragraphe 3, de la Convention d’Aarhus. La CJCE justifie son interprétation restrictive des conditions d’accès au recours en annulation par le caractère complet des voies de recours de l’Union . Selon la Cour, les 165 possibilités de recours qu’offrent le renvoi préjudiciel en appréciation de validité et 166 l’exception d’illégalité permettent de pallier l’étroitesse du critère de l’affectation 167
CJCE, 2 avril 1998, Stichting Greenpeace c/ Commission, C-321/95.
164
CJCE, 23 mars 1993, Weber c/ Parlement, C-324/91.
165
Article 267 TFUE.
166
Article 277 TFUE.
individuelle, alors même que ces deux voies ne permettent pas l’annulation de l’acte . Selon 168 le Comité d’examen, le renvoi préjudiciel, nécessitant l’intermédiaire du juge national, ne permet pas de compenser l’interprétation étroite par le juge de l’UE des conditions de recevabilité des recours en annulation formés devant les juridictions de l’Union. Par conséquent, le Comité conclut que le renvoi préjudiciel ne satisfait pas aux exigences de l’article 9, paragraphe 3, de la Convention . 169
Il convient de noter que les remarques du Comité d’examen concernent, pour la plupart, des arrêts tranchés par le juge de la CJUE avant l’approbation de la Convention d’Aarhus par la Communauté européenne en 2005. Il était donc naturel que la Cour adopte une jurisprudence en cohérence avec le droit des Traités. La décision du Comité en 2011 fournit une grille de lecture de l’article 9 de la Convention au juge de l’Union européenne. L’analyse du Comité d’examen a probablement pour objectif d’influencer les décisions à venir du juge et d’insister sur le rôle des associations de protection de l’environnement, dont l’accès à la justice « constitue un instrument opérationnel de la jouissance du droit de l’environnement » . 170
L’entrée en vigueur du traité de Lisbonne élargit les conditions de recevabilité du recours en annulation à l’alinéa 4, de l’article 263 du TFUE, permettant aux personnes physiques et morales de demander à la CJUE le contrôle de la légalité des actes réglementaires ne comportant pas de mesures d’exécution si elles sont directement concernées par cet acte. Le requérant n’a plus à démontrer le critère de l’affectation individuelle. Le juge de l’Union dispose d’une nouvelle base légale pour démocratiser le droit d’accès à la justice des personnes privées dans l’intérêt de l’environnement. Pourtant dans l’arrêt Telefonica SA contre Commission européenne , la CJUE dessine les limites de cette nouvelle opportunité. 171 Les actes à incidences environnementales comportent le plus souvent des mesures complémentaires d’exécution et en l’espèce le juge de l’Union considère que la mise en œuvre d’une norme du droit de l’UE par une autorité nationale constitue une mesure
J. BETAILLE, «Accès à la justice de l’Union Européenne, le comité d’examen du respect des dispositions de la
168
Convention d’Aarhus s’immisce dans le dialogue des juges européens : à propose de la décision n°ACCC/C/2008/32 du 14 avril 2011», Revue juridique de l’environnement, 2011, (Volume 36), p. 556.
Paragraphe 90 de la décision du Comité (2011).
169
BETAILLE J., «Accès à la justice de l’Union Européenne, le comité d’examen du respect des dispositions de la
170
Convention d’Aarhus s’immisce dans le dialogue des juges européens : à propose de la décision n°ACCC/C/2008/32 du 14 avril 2011», Revue juridique de l’environnement, 2011, (Volume 36), p. 546.
CJUE, gde. ch., 19 décembre 2013, Telefónica SA c. Commission européenne, aff. C-274/12.
d’exécution. Cet arrêt s’inscrit dans la continuité de la jurisprudence relative aux recours en annulation avant l’approbation de la Convention d’Aarhus et déçoit les partisans d’une juridiction plus favorable à l’accès aux voies de recours de l’Union par les personnes privées. En effet, le juge de l’Union ne s’est pas saisi de cette opportunité pour assouplir les conditions de recevabilité du recours en annulation, contraignant les individus directement concernés par un acte litigieux à se tourner vers le renvoi préjudiciel en appréciation de validité de l’acte de droit dérivé de l’Union. En effet, la Cour confirme cette interprétation restrictive du critère de l’affectation directe dans un arrêt de 2014 , par lequel elle admet la recevabilité du recours 172 en annulation de la société Romonta contre une décision de la Commission européenne refusant de lui donner des quotas gratuits d’émission, car la directive ne nécessitait pas de 173 mesures d’exécution étatiques pour produire des effets sur la situation juridique des requérants.
Malgré un droit primaire de l’Union plus enclin à démocratiser l’accès à ses juridictions par l’offre d’un éventail plus large d’actes susceptibles de faire l’objet d’un contrôle de légalité directement par ses instances juridictionnelles, la Cour du Luxembourg a adopté une interprétation étroite et stagnante des critères de recevabilité du recours en annulation. Ainsi, par ses décisions, le juge de l’Union contribue à la diminution du poids des décisions du Comité dans l’interprétation de la Convention. Néanmoins, l’interprétation stricte des conditions de recevabilité du recours en annulation n’est pas la seule preuve de la discordance du dialogue entre le juge de l’Union et le Comité. Il convient également de traiter du refus de la CJUE de reconnaître l’invocabilité des dispositions de la Convention d’Aarhus par les personnes physiques ou morales pour contester la légalité du droit dérivé de l’Union européenne.
TribUE, 26 septembre 2014, Romonta c/ Commission européenne, aff. 614/13.
172
Directive européenne 2003/87/CE relative au système européen d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre.
B / Le refus du juge de l’Union de reconnaître l’invocabilité des dispositions de la Convention d’Aarhus pour contester la légalité du droit dérivé de l’Union
Il est à noter, qu’en plus du fait que le Comité critique les conditions de recevabilité du recours en annulation au sein de l’Union, il conteste aussi le refus de l’Union de reconnaître l’effet direct de l’article 9, paragraphe 3, de la Convention en vertu duquel les parties doivent assurer, selon les critères prévus par leur droit interne, aux membres du public concernés un droit d’accès à la justice pour violation des dispositions de leur droit national de l’environnement. Ainsi en 2011 le Comité a statué « qu’une nouvelle orientation devrait être donnée à la jurisprudence des juridictions européennes pour garantir le respect des dispositions de la Convention » et recommande à l’Union de faire en sorte « que toutes les 174 institutions européennes pertinentes, dans le cadre de leurs compétences, prennent des mesures pour corriger les lacunes de la jurisprudence des juridictions européennes lorsqu’il s’agit d’assurer au public concerné l’accès à la justice en matière d’environnement » . Dans 175 la meme décision , le Comité souligne, que l’Union doit veiller à ce que le public puisse 176 engager des procédures administratives ou judiciaires prévues par l’art. 9 § 3, au moins pour certains des actes et omissions des institutions de l’Union.
Néanmoins, les recommandations du Comité n’ont pas suffi à convaincre le juge de l’Union à libéraliser davantage les conditions de recevabilité des recours devant les juridictions de l’Union et d’invocabilité des accords internationaux, assumant pleinement son rôle de gardien de l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union. En 2012 la CJUE refuse de reconnaître l’invocabilité des dispositions de la Convention d’Aarhus , en consolidant une 177 position protectionniste introduite par l’arrêt « Lesoochranárske zoskupenie VLK » . Ainsi, 178 en annulant les arrêts rendus par le Tribunal la Cour statue que l’article 9, paragraphe 3, de la
Décision du Comité d’examen du respect des dispositions de la Convention d’Aarhus relative à la communication ACCC/
174
C/2008/32, 14 avril 2011 (Partie I), par. 97. Ibidem, par. 98.
175
Ibidem, par. 74.
176
CJUE, 13 janvier 2015, Conseil et Commission/Vereniging Milieudefensie e.a.,, aff. jointes C-401/12 P à C-403/12 P;
177
CJUE, 13 janvier 2015, Conseil et Commission/Stichting Natuur en Milieu e.a., aff. jointes C-404/12 P à C-405/12 P. « l’article 9, paragraphe 3, de la Convention d’Aarhus est dépourvu d’effet direct en droit de l’Union », CJUE arrêt du 8
178
Convention d’Aarhus ne contient aucune obligation inconditionnelle et suffisamment précise pour avoir un effet direct sur la situation des particuliers . 179
Cependant, selon la Commission et le Conseil, « les conclusions du Comité ne reconnaissent ni le rôle central des juridictions nationales en tant que juges de droit commun de l'ordre juridique de l'UE, ni la procédure de renvoi préjudiciel prévue à l'article 267 du TFUE en tant que voie de recours valide » . En effet, à l’occasion d’un renvoi préjudiciel la 180 CJUE a elle-même jugé que bien que l’article 9, paragraphe 3, de la Convention d’Aarhus soit dépourvu d’effet direct en droit de l’Union, il appartient aux juridictions nationales d’interpréter le droit interne « conformément tant aux objectifs de l’article 9, paragraphe 3, de cette Convention qu’à celui de protection juridictionnelle effective des droits conférés par le droit de l’Union, afin de permettre à une organisation de défense de l’environnement, […] de contester devant une juridiction une décision prise à l’issue d’une procédure administrative susceptible d’être contraire au droit de l’Union de l’environnement » . Si la Cour du 181 Luxembourg a exprimé des réticences à reconnaître l’invocabilité des dispositions de la Convention devant ses instances, en revanche, il semblerait qu’elle soit plus exigeante vis-à- vis des juridictions des États membres dans le respect des dispositions de la Convention d’Aarhus . 182
La question de la « protection juridictionnelle effective » mentionnée par le juge a été auparavant soulevée par le Comité : « Lorsqu’il cherche à déterminer si une Partie satisfait aux dispositions du paragraphe 3 de l’article 9, le Comité tient compte du tableau d’ensemble, c’est-à-dire de la mesure dans laquelle le droit interne de la Partie concernée peut effectivement être un obstacle pour les membres du public en général, y compris les associations de défense de l’environnement, ou si ces dernières disposent de recours pour
Voir supra, p.16.
179
Proposition de décision du Conseil du 29.06.2017 relative à la position à prendre, au nom de l'Union européenne, lors de
180
la sixième session de la réunion des parties à la convention d'Aarhus sur une affaire ayant trait au respect des dispositions (ACCC/C/2008/32).
CJUE, 8 mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie VLK, aff. C-240/09.
181
BETAILLE J., «Accès à la justice de l’Union Européenne, le comité d’examen du respect des dispositions de la
182
Convention d’Aarhus s’immisce dans le dialogue des juges européens : à propose de la décision n°ACCC/C/2008/32 du 14 avril 2011», Revue juridique de l’environnement, 2011, p. 562.
contester effectivement des actes ou omissions » . Le Comité a aussi souligné , que dans 183 184 cette évaluation il convient de lire le paragraphe 3 de l’article 9 en combinaison avec les articles 1er à 3 de la Convention et l’objectif énoncé dans le préambule : « le public, y compris les organisations, [devrait avoir] accès à des mécanismes judiciaires efficaces afin que leurs intérêts légitimes soient protégés et la loi respectée » . Ainsi, l’effectivité est vue 185 de manière différente par la CJUE et le Comité. Il paraît donc, que dans ce dialogue discordant, la voix du Comité n’est pas entendue.
Dans la décision de 2011 le Comité semble avoir répondu aux raisonnements des institutions de l’Union et de la CJUE concernant l’effectivité de l’accès à la justice dans l’Union garantie par la procédure de renvoi préjudiciel : « La Partie concernée a dit que les membres du public avaient la possibilité de s’adresser aux tribunaux nationaux pour qu’ils demandent à la Cour de justice européenne de statuer à titre préjudiciel conformément à l’article 234 du TCE. Dans le droit européen, s’il n’est pas possible de contester directement un acte de l’UE devant les tribunaux des États membres, les particuliers et les ONG peuvent dans certains États attaquer en annulation une mesure d’application en s’adressant au tribunal national pour qu’ils demandent à la Cour de justice européenne de statuer à titre préjudiciel. Cette procédure exige cependant que l’ONG ait qualité pour agir dans l’État membre concerné. De même, le tribunal national doit décider de saisir la Cour de justice européenne dans les conditions prévues à l’article 234 » . Ainsi, le Comité souligne que, malgré 186 l’existence du renvoi préjudiciel, la possibilité pour le public de contester un acte de l’Union est très restreinte, ce qui contredit aux exigences de la Convention concernant l’accès à la justice.
Le dialogue entre le Comité et le juge de l’Union démontrant ce dernier en tant que gardien de l’ordre juridique interne ne se limite pas aux inconvénients. Il y a lieu de souligner l’interprétation des prescriptions de la Convention d’Aarhus par le juge de l’Union en tant que garant du respect du droit conventionnel . Néanmoins, la CJUE conférant aux juridictions 187
Décision du Comité d’examen du respect des dispositions de la Convention d’Aarhus relative à la communication ACCC/
183
C/2008/32, 14 avril 2011 (Partie I), par. 79. Ibidem.
184
Voir la décision ACCC/C/2005/11, par. 34; et la communication ACCC/C/2006/18, par. 30.
185
Décision du Comité d’examen du respect des dispositions de la Convention d’Aarhus relative à la communication ACCC/