Já no fim do período da Ditadura Militar, é regulamentada a Política Nacional de Meio Ambiente – PNMA, através da Lei Federal 6.938/1981 (BRASIL, 1981), que tem a interessante característica de ter sido estruturada com o ideal de descentralização desde o seu início, como pode se observar em seu artigo 6º:
Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA [...]
Apesar desta lei ter sido promulgada antes mesmo da Constituição Federal de 1988, que deu maiores responsabilidades e maior autonomia aos municípios, a PNMA consagrou o sistema de subsidiariedade na gestão ambiental brasileira, segundo o qual o estado faz aquilo que o município não tem condições de fazer, e a União faz aquilo que o estado e município não podem fazer. Ou seja, nesse sistema,
o município é, em primeira instância, o operador da política, devendo o estado e a União atuarem subsidiariamente.
A PNMA apresenta à gestão ambiental pública uma nova visão mais integrada, onde cada ente tem suas responsabilidades e obrigações, além também de trazer novos instrumentos de gestão, como a própria exigência de licenciamento ambiental em todo o território nacional para atividades que possam causar impactos ambientais e que se utilizem de recursos naturais.
A política nacional do meio ambiente tem por objetivo a harmonização do meio ambiente com o desenvolvimento socioeconômico (desenvolvimento sustentável). Essa harmonização consiste na conciliação da proteção ao meio ambiente, de um lado, e a garantia de desenvolvimento socioeconômico, de outro, visando assegurar condições necessárias ao progresso industrial, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana (Art. 2º da Lei n. 6.938/81). (SIRVINSKAS, 2008, p. 130)
Uma importante contribuição da PNMA para a efetivação de uma gestão mais uniforme em todo o território nacional foi a criação do SISNAMA – Sistema Nacional de Meio Ambiente – composto pelos órgãos e entidades da União, estados, Distrito Federal, municípios e fundações instituídas pelo poder público. Assim, esse modelo foi concebido como uma proposta de gestão ambiental compartilhada de forma a “harmonizar e articular as ações e políticas governamentais na área ambiental e para implementar a descentralização em todos os níveis de governo” (MAGLIO, 2000).
O artigo 6º da PNMA (BRASIL, 1981) disserta que os órgãos e entidades que compõem o SISNAMA são responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, destacando-se entre eles os órgãos seccionais e os órgãos locais, assim definidos nos incisos V e VI do mencionado artigo: V - Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental. VI - Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições.
Com o advento da PNMA, os estados e municípios assumiram uma grande responsabilidade quanto à sua importância para a gestão, controle e melhoria da qualidade ambiental, de forma compartilhada e descentralizada.
Fonte: elaboração própria a partir da Lei Federal nº 6.938/1981 (BRASIL, 1981)
Como exemplos dos instrumentos utilizados pela nova política, pode-se citar o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e seu Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), baseados no art. 9º da Lei nº 6.938/81 e na Resolução nº 01/1986 do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA).
O EIA consiste em um estudo multidisciplinar que deve ser apresentado pelos responsáveis da atividade com potencial impacto ambiental ao órgão licenciador para uma melhor avaliação desses possíveis impactos decorrentes de sua implantação e possíveis mitigações com vistas à emissão de uma licença ambiental,
geralmente na fase inicial do processo de licenciamento, ou seja, nas análises para emissão da licença prévia (SÁNCHEZ, 2013).
Já o RIMA representa o relatório que deve ser gerado através de uma simplificação do EIA para que possa ser apreciado por leigos e principalmente pela comunidade a ser afetada pela implantação do empreendimento.
A importância do RIMA se dá também devido às audiências públicas onde se debate a instalação de atividades com potencial impacto ambiental (SÁNCHEZ, 2013). Essas audiências foram introduzidas na legislação ambiental através da Resolução CONAMA nº 01/1986 como uma maneira de fortalecer a governança democrática e estabelecer espaços de manifestação das populações interessadas ou afetadas pelos potenciais impactos ambientais dos empreendimentos a serem licenciados, pois essas populações possuem poder na tomada de decisão dentro das audiências.
Esses mecanismos de controle são considerados de regulação direta, ou seja, atuam diretamente sobre os locais onde ocorrem a degradação, poluição ou qualquer outro impacto ambiental. No entanto, é preciso salientar que são instrumentos utilizados para o licenciamento de atividades com alto potencial de impacto ambiental e que, portanto, têm seu licenciamento sob responsabilidade dos órgãos estaduais ou federal
Essa dinâmica propiciou o surgimento de uma rede de instituições públicas voltadas à regulação ambiental em todas as esferas, ampliando, assim, a participação no planejamento e gestão do uso de recursos naturais por outros órgãos descentralizados.
Vimos que a política ambiental brasileira começou a ser formulada durante os anos 30, mais como resultado das ações de um Estado autoritário e centralizador para, em seguida, subordinar-se aos imperativos da política econômica desenvolvimentista e da tecnocracia estatal do regime militar. A sua consolidação, entretanto, foi resultado da pressão de forças sociais organizadas. A demanda e as reivindicações ambientalistas, que então se formavam, possibilitaram a formulação da Lei da Política Nacional de Meio Ambiente, trazendo instrumentos legais importantes e inovadores como a avaliação de impacto ambiental e a audiência pública, além da criação da Lei dos Interesses Difusos, um instrumento legal extremamente moderno e democrático. A década de 80 colocou em pauta a questão da democratização, sendo um momento de intensa mobilização dos chamados novos movimentos sociais; ao final da década, a promulgação da Constituição, garantiu uma série de novos direitos, situando o direito ao meio ambiente no mesmo nível dos direitos e garantias fundamentais. (SILVA-SÁNCHEZ, 2000, p.78)
Já no final da década de 1980, surge mais um marco na regulação das questões ambientais no Brasil: a Constituição Federal de 1988, que inovou ao apresentar um capítulo inteiro dedicado ao meio ambiente.
Em seu texto, a nova Constituição trata também da Política Nacional de Meio Ambiente e traz a obrigação de se repensar as questões de crescimento econômico aliadas ao desenvolvimento sustentável, como pode ser visto em seu Capítulo VI – Do Meio Ambiente – art. 225:
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. (BRASIL, 1988).
Porém, não é apenas o Capítulo VI que trata das questões ambientais, pois há ainda uma série de normas ambientais esparsas em toda a constituição, como é o caso do artigo 23: “É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (...) VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII – preservar as florestas, a fauna e a flora;” e do artigo 24: “Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (...) VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;” (BRASIL, 1988).
Este último parágrafo, inclusive, não só corrobora a Política Nacional de Meio Ambiente, que havia sido instituída em 1981, como eleva a descentralização da gestão ambiental a um nível constitucional.