Les crédits d'aide au logement figurent dans deux budgets : celui du logement qui, inclus jusqu'en 1993 au sein du budget Urbanisme, logement et services communs du ministère de l'Equipement, fait l'objet d'un fascicule séparé en 1994 après la création d'un ministère particulier, et celui des Charges com- munes.
Deux chapitres regroupent l'essentiel des crédits : le chapitre 65-48 « Construction et amélioration de l'habitat » du budget du logement et le chapitre 44-91 « Encouragement à la construction immobilière - Primes à la construction » du budget des Charges communes.
Les crédits ont été certaines années majorés par des fonds de concours, et les mouvements opérés entre ces deux budgets nui- sent parfois à la clarté, voire à la sincérité budgétaire.
1° La présentation des crédits dans les lois de finances La nomenclature de prévision permet d'affecter à des cha- pitres et des articles des dotations budgétaires, comportant autori- sations de programme et crédits de paiement pour les chapitres de dépenses d'investissement.
Les aides à la personne sont imputées au seul chapitre 46- 40 du budget du logement qui supporte les contributions de l'Etat au paiement de l'aide personnalisée au logement (APL) et de l'allocation de logement sociale (ALS), à travers des fonds aux- quels contribuent aussi des prélèvements obligatoires autres que fiscaux.
Les autorisations budgétaires concernant les aides à la pier- re, le plus souvent « sociales », sont inscrites en prévision sur quatre chapitres du budget du logement.
Le support central des aides à la pierre à caractère social est le chapitre 65-48 « Construction et amélioration de l'habitat », du budget du logement. Ce chapitre regroupe trois grands types de dépenses :
- l'aide à la construction et à l'amélioration de logements locatifs sociaux pour la plus grande part appartenant au sec- teur HLM :
Elle figure sur quatre articles de prévision, selon qu'il s'agit de PL A antérieurs à la réforme de 1988 ou distribués par le Crédit Foncier de France (article 01), de primes à l'amélioration de la qualité du service (article 02), de subventions aux PLA d'insertion (article 03), et surtout de l'aide à la construction ou l'amélioration de logements sociaux (article 10).
Mais c'est seulement au stade de l'exécution de la dépense que la nomenclature permet de distinguer les aides à la construc- tion neuve des aides à l'amélioration des logements, et aussi des aides -d'un montant beaucoup plus limité - au redressement ou à la modernisation de la gestion des organismes du secteur HLM.
- Les mesures d'aide à l'accession sociale à la propriété : Elles sont inscrites à l'article 20, Prêts aidés à l'accession à la propriété (PAP). De plus, un chapitre 65-49 a été créé pour faire apparaître séparément les dépenses de réaménagement des prêts et de subventions au Fonds de garantie des PAP, en complé- ment aux dotations du chapitre 65-48.
Mais ces dépenses de bonifications et de subventions rela- tives à l'accession sociale à la propriété sont finalement toutes payées sur le budget des charges communes.
- Les mesures d'aide aux opérations d'amélioration de l'habitat :
Elles concernent principalement les aides aux propriétaires privés pour l'amélioration des logements des propriétaires occu- pants - PAH, article 80 -, et des propriétaires bailleurs par le biais de subventions d'investissement versées à l'Agence nationa- le pour l'amélioration de l'habitat - AN AH, article 90 -. De plus des aides à la mise en œuvre des travaux, et à la résorption de l'habitat insalubre sont imputées sur d'autres articles. Les paie-
ments peuvent être faits soit directement, soit par l'intermédiaire du budget des charges communes (article 80) ou d'un établisse- ment public (article 90).
À certaines autorisations de programme inscrites au budget du logement correspondent donc des paiements, effectués sur le budget des charges communes, au chapitre 44-91, qui est doté de crédits évaluatifs et qui comporte principalement :
- d'une part un article 30 sur lesquels sont ouverts les cré- dits nécessaires au versement de primes aux détenteurs de comptes et plans d'épargne logement (PEL),
- d'autre part divers articles qui, non dotés en loi de finances, bénéficient de transferts de crédits de paiement prove- nant du budget du logement, pour des mesures anciennes, des bonifications d'intérêt pour certains PLA, les PAH, et l'ensemble des dépenses relatives aux prêts à l'accession sociale à la pro- priété.
2° La nomenclature de prévision et l'imputation finale des dépenses
A. - LA NOMENCLATURE ADOPTÉE OSCILLE ENTRE UN EXCES ET UNE INSUFFISANCE
DE GLOBALISATION DES CRÉDITS
Le seul chapitre 65-48 du budget du logement bénéficiait en 1992 de 78% des 15,3 milliards de crédits d'aide au logement ouverts pour les aides à la pierre.
Le regroupement dans un même chapitre de crédits des- tinés à des dépenses aussi variées que la construction de loge- ments sociaux, leur amélioration, les contributions au redresse- ment d'organismes du secteur HLM en difficulté, les aides à l'accession à la propriété, celles consacrées à l'amélioration de l'habitat privé ou encore à la résorption de l'habitat insalubre, n'est guère compatible avec une claire traduction budgétaire des objectifs des diverses interventions publiques.
Les documents de prévision budgétaire (projet de loi de finances, budget voté) ne permettent pas toujours, en effet, de déterminer la destination précise des crédits ouverts.
L'article 10 du chapitre est qualifié dans la pratique adminis- trative de « ligne fongible ». La « fongibilité » permet la déléga- tion aux services déconcentrés d'enveloppes d'autorisations de programme globalisées. Cette procédure s'inscrit toutefois dans un cadre national définissant des objectifs précis (en particulier un volume prédéfini de construction de logements locatifs sociaux) portés à la connaissance des services déconcentrés.
Mais les autres articles où sont inscrits des mesures rela- tives au secteur locatif social (prêts anciens et PLA du Crédit foncier de France, amélioration de la qualité du service dans le logement social et PLA d'insertion) ne sont pas dotés en loi de finances initiale. Ils sont alimentés ensuite par prélèvement sur la « ligne fongible » de l'article 10 : ainsi en 1992, ces trois mesures ont bénéficié respectivement de 395 millions de francs, 597 millions de francs, et 623 millions de francs en crédits de paiement, soit près de 29 % au total des dotations de l'article 10 où étaient ouverts 5 633 millions de francs dans la loi de finances initiale.
Par contre les crédits destinés à l'accession sociale à la pro- priété sont ouverts en prévision dans trois articles distincts répar- tis en deux chapitres (article 20 du chapitre 65-48 et chapitre 65- 49 comportant deux articles), alors qu'ils sont finalement dépen- sés sur un seul article du chapitre 44-91 du budget des charges communes.
B. - LA COMPTABILITE DES AUTORISATIONS DE PROGRAMME NE PERMET PAS DE SUIVRE
LA DESTINATION DES AIDES
La comptabilité spéciale des investissements de l'Etat (CSI), qui retrace les affectations finales d'autorisations de programme au niveau local, opération par opération, est présentée unique-
- ou il est procédé à une harmonisation consistant à suppri- mer des dispositions jugées trop favorables, ce qui ne rendra que moins tenable la condition des bénéficiaires les plus démunis et pour lesquels l'aide au logement est essentielle.
L'harmonisation des différentes aides fait partie des préoc- cupations constantes du Gouvernement, qui, à l'occasion de la revalorisation annuelle des barèmes, a déjà pris des dispositions allant dans ce sens. Ainsi, lors de celle de 1992, il a été procédé à l'achèvement de l'harmonisation du nombre de parts (n) à rete- nir pour le calcul de l'allocation de logement et de l'APL.
Enfin, la création récente d'une mission d'évaluation des aides et de réflexion, confiée à M. CHOUSSAT, est de nature à satisfaire dans ce domaine les attentes de la Cour.