Na literatura disponível o conceito de co-gestão de recursos natu- rais de uso comum pressupõe a criação de parcerias entre atores públi- cos, privados e da sociedade civil num processo que ocorre ao longo de um continuum. Para Carlsson e Berkes (2005), co-gestão deveria ser en- tendida como uma abordagem para os sistemas de governança, criticam o fato de a maioria das definições não abranger a complexidade, a varia- ção e a natureza da dinâmica destes sistemas. Por conseguinte, esses au- tores sugerem considerar:
(1) a complexidade do Estado: no próprio sistema de um recur- so, diferentes acordos podem ser feitos com o Estado, assim como dife- rentes partes do Estado podem ter diferentes acordos e conexões com dada comunidade.
(2) a complexidade das comunidades: as comunidades podem ser constituídas por diversos gêneros, etnias e grupos socioeconômicos com interesses diferenciados e comportamentos dificilmente previsíveis. Algumas comunidades podem optar por falar por meio de uma única voz, apesar das diferenças de interesses, enquanto outras podem ser ca- racterizadas pela falta de coesão.
(3) a complexidade da natureza dinâmica e interativa do siste- ma: em contraste com a imagem ideal da hierarquia da organização for- mal, num processo em que as partes e sua relativa influência, as posi- ções e as atividades são continuamente reajustadas.
(4) a complexidade dos pré-requisitos de viabilidade do siste- ma: o sucesso da co-gestão é potencializado quando as circunstâncias externas são propícias. Estes fatores exógenos envolvem o sentimento de segurança da posse dos recursos, o direito de auto-organizar, e a dis- ponibilidade de recursos financeiros adequados.
(5) a complexidade da cogestão como um sistema de gover- nança e (6) a complexidade deste como um processo de aprendiza- gem adaptativa e de resolução de problemas: a governança dos recur- sos naturais pode ser realizada com ou sem a participação de um gover- no formal. Os diferentes atores envolvidos geralmente tentam encontrar maneiras de aprender a partir do feedback de suas ações e de adaptar seu comportamento para as consequências das suas próprias, e de outras,
ações. A configuração dos sistemas de governança é suscetível a varia- ções e, portanto, é uma questão empírica.
(7) a complexidade dos ecossistemas que fornece os recursos que estão sendo gerenciados: o comportamento dos ecossistemas e suas respostas frente à exploração dos recursos podem ser altamente im- previsíveis. Numa ótica de co-gestão adaptativa, as surpresas e as incer- tezas são aceitas como componentes inalienáveis das tomadas de deci- são compartilhadas; as políticas são tratadas como hipóteses; e o in- tercâmbio com outras experiências de gestão pode fornecer elementos com os quais os gestores podem aprender. Além disso, tem papel de destaque o leque de conhecimentos ecológicos, incluindo os das comu- nidades utilizadoras dos recursos13.
O funcionamento de sistemas governança depende das interações de uma grande variedade de atores acoplados por um número significati- vo de relações, que possibilita envolver: representantes do setor gover- namental, usuários dos recursos locais, agentes comerciais, ONGs e de- mais atores influenciem o resultado do uso do recurso em questão. (CARLSSON; BERKES, 2005; CHAKALLAL, 2007). De todo modo, tendo em vista a variedade de atores envolvidos, os sistemas de cogestão da vida real poderiam ser descritos como redes. (CARLSSON; BERKES, 2005).
Uma característica básica dessas redes sociais é o fato de que as tomadas de decisão são muitas vezes mais informais e difusas (uma vez que os atores geram alternativas sobre as quais tomam decisões) do que no âmbito da tomada de decisão formal (onde os atores costumam esco- lher entre alternativas). (CARLSSON; BERKES, 2005). A resolução de problemas tende a se identificar com um processo de tentativa e erro, em que diferentes linhas de ações são testadas e avaliadas, em que os agen- tes se adaptam, podendo mudar as regras a partir da experiência acumu- lada, o que as distingue das hierarquias político-administrativas conven- cionais. (BERKES, 2005; OSTROM, 1999).
Os regimes de gestão dos recursos fazem parte de um contexto institucional mais amplo. Decisões institucionais estabelecem arranjos institucionais e delimitam a escolha coletiva e, por conseguinte, as con-
13 Trata-se de uma modalidade diferenciada de conhecimento do meio natural, que se constitui a partir da acumulação de experiências concretas, de conhecimentos, práticas e crenças que evoluem através de processos adaptativos por gerações e são transmitidos culturalmente. As- sim, o conhecimento ecológico tradicional é entendido como um subconjunto do conjunto de formas de “conhecimento local”. (BERKES, 1999).
dições de governança. (CARLSSON; BERKES, 2005). Sem acesso a al- guma jurisdição de grande-escala, usuários locais podem ter dificulda- des significativas em regular só uma parte de um recurso de uso comum de grande-escala. Eles podem não conseguir excluir outros que se recu- sem cumprir as regras que um grupo local estabeleceu e ficar sem ne- nhum incentivo para restringir seu próprio uso. (OSTROM, 2007). Des- se modo, no processo de organização e funcionamento de sistema de go- vernança é essencial a constituição de conexões institucionais transesca- lares, tanto horizontais (através do espaço) quanto verticais (através de níveis de organização). (BERKES, 2005).
Por sua vez, Chakallal et al. (2007) propõem que a governança seja considerada como um arranjo integrado que leve em conta todos os recursos vivos do ecossistema. Trata-se assim de uma governança ecos- sistêmica, o que incluiria a pesca, os recursos vivos inexplorados, os ha- bitats, assim como a consideração de inter-relações entre os setores eco- nômico, social e cultural. Além das decisões estarem conectadas com o âmbito nacional, os arranjos de governança precisariam ser consistentes com os acordos multilaterais em vigor, a exemplo da Convenção de Na- ções Unidas sobre a Lei do Mar (NCLOS) (Nações Unidas, 1983), dos Acordos de Pesca (Nações Unidas, 1995), da Convenção da Diversidade Biológica (CBD) (Nações Unidas, 1993) e da Convenção de Cartagena (UNEP, 1983). Os usos dos recursos deveria ser regulado levando em conta as necessidades das gerações futuras. A governança deve ser transparente, com arranjos e funcionamento claramente articulados, e desconectada de motivações estritamente políticas partidárias.
Já Ostrom (2007) considera a dificuldade dos sistemas de gover- nança serem democraticamente organizados, pois alguns sistemas são dominados por um líder local ou uma elite de poder. Ela menciona tam- bém os desafios colocados por usuários que não conseguem se organizar por inúmeros motivos – podendo-se citar a presença de fontes alternati- vas baratas de renda, levando a uma dependência reduzida do recurso; o conflito intensificado entre usuários de recurso ao longo de dimensões múltiplas; a falta de liderança; o medo de ter seus esforços destruídos por autoridades externas; etc.
A autora trata ainda da existência de múltiplas escalas, no sentido de um sistema policêntrico, no qual os cidadãos podem organizar múlti- plas autoridades administrativas em diferentes escalas, sem a necessida- de das decisões estarem ligadas ao nível nacional, pois considera que a autoridade central costuma dominar os outros níveis. Assim, um sistema
policêntrico teria algumas unidades em uma escala menor que corres- ponde ao tamanho dos recursos de uso comum no sistema, podendo ha- ver sobreposição de unidades. Associações de moradores podem ser en- corajadas a funcionarem como unidades de governança para acelerar a troca de informação sobre condições locais pertinentes e sobre experiên- cias de política que vêm demonstrando como particularmente eficientes. (OSTROM, 2007).
Em resumo, a maioria das instâncias de gestão colaborativa ou compartilhada de recursos naturais de uso comum é mais complexa e so- fisticada do que se poderia concluir a partir da imagem comum da co- gestão definida como a partilha de poder e responsabilidade entre o go- verno e os usuários locais de recursos. Os autores consultados conver- gem no reconhecimento de que existe uma grande diversidade de siste- mas de gestão bem-sucedidos e de arranjos institucionais para a solução dos mesmos tipos de problemas, ambas fruto de uma capacidade impres- sionante de inventividade humana em contextos socioecológicos especí- ficos. (CARLSSON; BERKES, 2005).
Sistemas de governança, entendidos como um processo contínuo de resolução de problemas (CARLSSON; BERKES, 2005), trazem em si a possibilidade de aprendizagem e de adaptação, fortalecendo a capa- cidade de resiliência ecossistêmica (HOLLING et al., 1998), esta última denota a capacidade de um sistema se organizar e se adaptar, amortecen- do os distúrbios, sem perder sua estrutura e função. (SEIXAS, 2005). Permite aos usuários dos recursos de uso comum ter autoridade para es- tabelecer algumas das regras relacionadas aos recursos que utilizados, viabilizando assim a incorporação do “conhecimento ecológico tradicio- nal" no esforço de planejamento. (BERKES, 1999).