De acordo com Ramsbotham, Woodhouse e Miall (2011, p. 4), como campo distinto de estudo a resolução de conflitos iniciou-se nos anos 1950 e 1960. No calor da Guerra Fria, um grupo de pesquisadores de diferentes disciplinas observou a relevância de se estudar o conflito como um fenômeno geral, com propriedades similares independentemente de acorrerem nas relações internacionais, na política doméstica, nas relações industriais, nas comunidades e famílias ou entre indivíduos. Com o passar dos anos, técnicas e modelos para resolução de conflitos tornaram-se difundidos e passaram a ser aplicados em várias situações no terreno, como em intervenções por parte das Nações Unidas. Dentre os modelos mais difundidos, encontra-se aquele proposto pelo sociólogo norueguês Johan Galtung.
3.2.1 Os modelos de Galtung acerca do conflito, da violência e da paz
Segundo Ramsbotham, Woodhouse e Miall (2011, p. 7-8), os conflitos são uma característica universal das sociedades. Os conflitos têm origem na diferenciação econômica, na mudança social, na formação cultural, em desenvolvimentos psicológicos e na organização política, áreas da convivência humana que possibilitam que partes tenham objetivos incompatíveis entre si. A identidade das partes em conflito, o nível em que este
Contradição Atitude Comportamento Violência Estrutural Violência Cultural Violência Direta Consolidação da paz Promoção da paz Manutenção da paz conflito está sendo desenvolvido e o objeto de luta (recursos escassos, relações desiguais) podem variar ao longo do tempo e também podem em si serem objeto de disputa. Conforme observa Morton Deutsch (1949, 1973), existem conflitos destrutivos e construtivos. Enquanto os primeiros devem ser evitados, os segundos são um aspecto valoroso e necessário da criatividade humana.
Johan Galtung, por exemplo, no final da década de 1960 (1969, 1996) propôs um modelo influente sobre a variação dos conflitos com base nos vértices de um triângulo cada qual representativo da “contradição”, da “atitude” e do “comportamento” (vide Esquema 1)22. Para Ramsbotham, Woodhouse e Miall (2011, p. 10), a contradição a que Galtung se refere versa a respeito da situação de conflito subjacente, que inclui a “incompatibilidade de objetivos” de fato ou percebida entre as partes em conflito, gerada pelo que Chris Mitchell (1981, p. 18) caracteriza como desencontro entre valores sociais e estrutura social.
Figura 1 – Os modelos de conflito, violência e paz de Galtung
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No relatório “Uma Agenda para Paz” apresentado em junho de 1992, Boutros Boutros-Ghali assim define as categorias operacionais das missões de paz das Nações Unidas: a) Diplomacia preventiva (preventive
diplomacy): implica em um conjunto de ações que almejem a contenção dos conflitos e evitem o surgimento
de novas contendas entre os atores envolvidos; b) Promoção da paz (peacemaking): é implementada com base no Capítulo VI da Carta em áreas onde já houve conflitos com o objetivo de levar as partes litigantes a um acordo; c) Manutenção da paz (peacekeeping): envolve a mobilização de uma operação por parte da ONU com componentes civis, militares e policiais. Entre as condições para seu sucesso, Boutros-Ghali ressalta a necessidade de mandatos claros e exequíveis, a cooperação entre as partes para execução do mandado, o apoio contínuo do CSNU, a flexibilidade dos Estados em contribuir com especialistas e pessoal civil, militar e policial, o adequado apoio financeiro e logístico, e a eficiência na interação entre a cadeia de comando no terreno e o Secretariado das Nações Unidas; d) Consolidação da paz (peacebuilding): compreende a execução de projetos para a restruturação das instituições, da infraestrutura física e das atividades econômicas em regiões assoladas por conflitos; e) Imposição da paz (peace enforcement): apesar de prevista no Relatório, foi motivo de controvérsia entre os Estados membros por expandir os preceitos clássicos da manutenção da paz. Nesse caso, o Relatório prevê a manutenção e a restauração da paz por meio do uso da força militar amparado no Capítulo VII da Carta e sem a necessidade da anuência das partes em conflito se os riscos operacionais de uma ação com base na “manutenção da paz” forem muito elevados.
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Em um conflito simétrico a contradição é definida pelas partes, seus interesses e o choque de interesses entre as partes. Já o conflito assimétrico é definido pelas partes, seu relacionamento, e o conflito de interesses inerentes a este relacionamento. A atitude, neste contexto, inclui a percepção e a má percepção das partes quanto a si mesmas e com relação umas às outras. Tais atitudes podem ser positivas ou negativas. Porém, em conflitos violentos as partes tendem a desenvolver estereótipos degradantes entre si, sendo que as atitudes são frequentemente influenciadas por emoções tais como o medo, a raiva, a amargura e o ódio. As atitudes incorporam elementos emotivos (sentimentos), cognitivos (crenças), conativos (desejos e vontades).
Por fim, o comportamento como terceiro vértice da cadeia de conflitos de Galtung envolve cooperação ou coerção, gestos que significam conciliação ou hostilidade. O comportamento de conflito violento é caracterizado por ameaças, coerção e ataques destrutivos. Na perspectiva de Ramsbotham, Woodhouse e Miall (2011, p. 11), os analistas que enfatizam os aspectos objetivos de tais relacionamentos estruturais, interesses concorrentes ou comportamentos são tidos como proponentes de uma visão instrumental das fontes de conflito.
Conforme sintetizam os autores (2011, p. 11), o conflito na perspectiva de Galtung compreende um processo dinâmico no qual estrutura, atitudes e comportamento influenciam uns aos outros e se modificam constantemente. Todos os três elementos precisam estar presentes para que haja de fato conflito. Se qualquer um dos elementos estiver ausente, o conflito torna-se latente ou estrutural como no caso de existir uma estrutura de conflito na ausência de atitudes ou comportamento. Nesse contexto, a solução do conflito demanda um conjunto de mudanças que implicam no desestímulo ao comportamento conflituoso, uma modificação das atitudes e a transformação dos relacionamentos ou choque de interesses que estão no centro da estrutura do conflito.
Segundo Ramsbotham, Woodhouse e Miall (2011, p. 11), uma ideia associada às teses de Galtung (1990) corresponde à distinção entre violência direta (crianças são assassinadas), violência estrutural (crianças morrem por causa da pobreza) e violência cultural (tudo aquilo que nos cega para este problema ou contribui para justificá-lo). A violência direta pode ser encerrada por meio da mudança do comportamento conflituoso, a violência estrutural por meio da remoção das contradições culturais e injustiças, e a violência cultural por meio da mudança de atitude. Tais respostas podem ser associadas às
estratégias de intervenção da Organização das Nações Unidas (vide Esquema 1). Estas intervenções almejam criar condições para que a chamada “paz negativa” possa ser transformada em “paz positiva”. Segundo Galtung (1990), para que haja “paz negativa” é preciso que a violência direta seja encerrada. Já a “paz positiva” demanda também a superação das violências estrutural e cultural. Ou seja, a resolução do conflito deve almejar a paz positiva para diminuir a propensão ao surgimento de novos conflitos, algo que de maneira geral as intervenções da ONU almejam alcançar.
3.2.2 Outras contribuições dos estudos sobre resolução de conflitos
Uma das maneiras de se abordar as missões de paz das Nações Unidas tem sido por meio do reconhecimento do seu papel de mediação de conflitos. Entre os analistas que se dedicaram a essa tarefa, é relevante destacar o trabalho de William Zartman (1985) que testou diferentes tipos de intervenção por parte da comunidade internacional, descobrindo que sua efetividade está intimamente relacionada ao impasse gerado pelo potencial de beligerância entre as partes em conflito. Já para Fen Osler Hampson (1996), um dos principais determinantes para o sucesso da manutenção da paz relaciona-se com o nível de comprometimento dos interventores (BELLAMY, WILLIAMS E GRIFFIN, 2010, p. 18- 19).
Outras contribuições teóricas apontam para os efeitos do contexto e a propensão das partes em conflito em aceitar intervenções de terceiros, definindo em qual medida esses esforços são bem-sucedidos por meio da gestão do conflito (DIEHL, DRUCKMAN e WALL, 1998). Porém, de acordo com Fetherston (2000b), há uma grande diferença entre as análises que se apoiam na gestão de conflitos daquelas que desenvolvem perspectivas com base na resolução de conflitos, uma vez que cada qual compromete-se com diferentes visões quanto à paz. Por exemplo, enquanto a resolução de conflitos enfatiza a necessidade de remover suas causas determinantes de modo a possibilitar a construção de uma paz duradoura, a gestão de conflitos tem objetivos mais limitados como a cessão de hostilidades e o término da violência. Logo, diferentemente da gestão de conflitos, a paz no contexto da resolução de conflitos é mais do que simplesmente a ausência de violência entre os beligerantes.
Segundo Fetherston (2000a), por ser uma atividade de terceiros baseada no consenso, a manutenção da paz das Nações Unidas é um tipo de resolução de conflitos e como tal pode fazer uso das ferramentas teóricas dos estudos sobre resolução de conflitos. Em particular, a autora sugere que as operações de manutenção da paz da ONU passam por diferentes fases, sendo importante identificar quais são as estratégias de intervenção mais eficazes em cada estágio. Para a autora é importante que os peacekeepers tenham noção dos meios disponíveis e dos objetivos desejáveis para que possam ser mais bem treinados na arte da mediação e da resolução de conflitos, de modo a conectar os níveis macro (o contexto político da intervenção) e micro (a perspectiva dos interventores de maneira individual).
Porém, conforme argumenta Bures (2007, p. 416-418), em função da diversidade de papeis que os peacekeepers passaram a desempenhar em operações de contingência complexa do pós-Guerra Fria, a manutenção da paz tende a não ficar restrita apenas às atividades de mediação e negociação. Com efeito, os peacekeepers começaram a envolver- se em atividades de imposição da paz em apoio da estabilidade democrática e do estabelecimento de zonas livres de conflito, tornando-se partes ativas na sua resolução. Esse processo ganhou evidência a partir do momento em que ficaram claros os limites das estratégias baseadas no consentimento, principalmente em contextos em que o papel mais limitado e imparcial implicou em aumento do sofrimento da população local, como foi o caso da primeira intervenção da ONU no Haiti.
Além disso, para cada fase do conflito existe um tipo diferente de abordagem. De acordo com Ryan, a identificação de diferentes fases do conflito pela literatura sobre resolução de conflitos sugere que é possível determinar o momento mais apropriado para que a intervenção pelos peacekeepers seja realizada. Ou seja, segundo o autor, no lugar de restringir a manutenção da paz a apenas uma fase do conflito (como, por exemplo, no momento em que há um decréscimo nas hostilidades), deve-se considerar sua utilidade em todas as fases do conflito conforme exemplificado na Tabela 1 (RYAN apud BURES 2007, p. 420).
Tabela 1 – Fases de conflitos e suas respectivas estratégias de resolução
Fase Estratégia
1. Pré-violência Prevenção de conflitos e manutenção da paz “preventiva” segundo os padrões da ONU.
2. Escalada Crise/intervenção humanitária, possivelmente manutenção da paz de “terceira geração”.
3. Persistência Promoção da paz e trabalho de assistência, possivelmente manutenção da paz de “terceira geração”.
4. Decréscimo Promoção da paz e manutenção da paz “tradicional”.
5. Pós-violência Consolidação da paz e manutenção da paz de “segunda geração”. Fonte: Ramsbotham e Woodhouse (2000) citados por Bures (2007, p. 420).
Como diferentes tipos de operações de manutenção da paz são adequados para diferentes fases do conflito, isso cria um impedimento para generalização da manutenção da paz em termos teóricos. Uma macro teoria teria que englobar a manutenção da paz tradicional, a consolidação da paz, a promoção da paz e até mesmo a imposição da paz e medidas preventivas realizadas tanto no âmbito das Nações Unidas quanto fora da ONU. Por se tratarem de fenômenos distintos cada qual com sua própria dinâmica e aplicável a um contexto específico, verifica-se que é extremamente complicado conhecer como um dado instrumento político pode produzir determinados efeitos e quais condições precisam estar presentes para que esse instrumento opere como planejado. Tem-se, portanto, um importante impedimento para consolidação teórica do campo, algo que a abordagens realizadas com base nas teorias das relações internacionais, examinadas a seguir, tampouco foram capazes de superar.