Potentiels inter-mol´ eculaires

não se inviabilize em termos de estrutura e custo e que se movimente no sentido de um projeto democratizante que prevê a representatividade das diversas esferas da sociedade.

3.3.1 A adoção de elementos de base democrática em Governança Pública

Ao considerar o envolvimento da sociedade civil organizada, além do Estado e do mercado na construção e implementação das políticas públicas, o conceito de Governança Pública é entendido como referente à relação entre governantes e governados, associado à co- produção do desenvolvimento, mas principalmente à questão do aperfeiçoamento democrático.

A concepção de Governança Pública acaba então vinculando a dimensão estatal ao desenvolvimento do poder local e/ou regional, uma vez que o envolvimento ativo dos cidadãos na resolução dos interesses coletivos se faz ao nível da comunidade ou região. Com destaque aos programas de descentralização iniciados por muitos governos democráticos no Ocidente desde o final do século passado, a descentralização das atividades e o deslocamento do poder propõem-se também como estratégias para facilitar a governança em nível regional ou local.

Nesse ponto, os elementos alternativos de base democrática – democracia deliberativa e democracia direta – podem, segundo Pierre e Peters (2000), contribuir para dar o tom da efetividade do processo democratizante e do fortalecimento regional. Segundo eles, o movimento de descentralização para as regiões que permeia grande parte das reformas recentes na Europa envolve a criação de instituições que têm como objetivo a representação política e a coordenação estatal em nível regional. Ainda segundo os autores, tal política de regionalização na Europa é endossada pelo projeto da União Européia que tem no nível regional o paradigma central do desenvolvimento econômico e do ajustamento estrutural, com destaque para as regiões que apresentam capacidade de coordenação e identidade territorial fracas.

Assim sendo, o estudo do tema Governança Pública perpassa a busca por teorias democráticas de maneira a viabilizar a expressão da diversidade na política e destacar a sua importância para a busca da justiça e da legitimidade. Nessa linha, o desenvolvimento de uma concepção de Governança Pública que se apresente como de perspectiva democratizante está condicionado à existência de esfera pública, esfera representativa da sociedade civil e esfera representativa do mercado legitimamente atuantes. “Governance means making systematic use of the richness of societal diversity, (re)order it and define its boundaries in interactive governing interactions” (KOOIMAN, 2003, p. 196).

Um pressuposto da democracia representativa é a ideia de que as decisões que têm origem nas instituições representantes se aproximarão mais dos anseios do público se os membros desses órgãos forem um reflexo ou corresponderem às características da população que representam. Nesse caso, instuições mediadoras tendem a ajudar no estabelecimento das conexões entre os indivíduos e a sociedade de maneira ampla.

[...] em algum lugar entre os cidadãos e seu governo deve existir um conjunto saudável e ativo de ‘instituições mediadoras’, que sirvam ao mesmo tempo para dar foco aos anseios e interesses dos cidadãos e para proporcionar experiências que preparem melhor esses cidadãos para a sua ação no sistema político mais amplo (DENHARDT, 2004, p. 257-258).

Baseados nisso e na perspectiva de que para governar adequadamente um sistema político democrático deve ser capaz de associar as demandas e os interesses dos atores sociais diretamente à atuação política (ROSE; PETERS, 1976), dois elementos alternativos podem ser considerados num projeto de Governança Pública pautado na ideia de melhorar a democracia: a democracia deliberativa e a democracia direta.

Em relação ao primeiro elemento alternativo, ou seja, a Democracia Deliberativa, este apresenta aspectos da dimensão política. Sua ênfase está na reforma das instituições onde as decisões são tomadas. A lógica que permeia essa perspectiva consiste do reconhecimento de que a democracia representativa permite que os cidadãos comuns exerçam influência adequada sobre as decisões políticas. Defende que desenvolver instituições capazes de promover a

discussão e a deliberação é ainda mais importante no nível local. Como destacam Pierre e Peters (2000, p. 139), “The lower level of government is believed to be a more suitable locus for developing ‘genuine’ deliberative democracy than are other levels of government”.

O que diferencia a democracia deliberativa dos demais conceitos de democracia é o pressuposto de que a legitimidade de uma decisão não está no reconhecimento de que esta representa a vontade de todos, mas é resultado de uma tomada de decisão deliberada por todos (MANIN, 1987). Para os teóricos da democracia deliberativa, trata-se de um processo de escolha tanto individual quanto coletiva na qual uma das vantagens é que a fonte da legitimidade é o próprio processo deliberativo. Tanto para Habermas (1997) quanto para Manin (1987), o processo de deliberar acaba localizando a vontade das pessoas quando estas argumentam e contra-argumentam dados, informações e interesses e assim expressam aspectos que ajudam a solucionar as questões. De acordo com Habermas (1997), discurso e democracia são faces de uma mesma moeda e seus fundamentos advêm da mesma fonte, a saber: o poder comunicativo do cidadão.

O segundo elemento alternativo destacado pelos autores pressupõe que o envolvimento dos cidadãos pode se dar pelo simples voto, como ocorre com os plebiscitos e referendos. A Democracia Direta é uma alternativa que suplanta a existência de instituições representativas, pois tem o pressuposto de que os cidadãos não precisam de discussões elaboradas para deliberar, como é inerente à abordagem da democracia deliberativa. Dessa forma, os cidadãos agem diretamente sobre a agenda do governo, cabendo a este apenas decidir sobre quais questões serão mais ou menos consideradas por ele.

Cada elemento apresenta aspectos úteis e importantes que podem complementar um sistema de governo até então pautado apenas em elementos dos movimentos tradicionais (burocrático e gerencialista), ao contrário da ideia de que qualquer uma delas represente uma alternativa a ser adotada de maneira isolada. A partir disso, cabe salientar um argumento fundamental para o avanço do tema e que é enfatizado por Pierre e Peters (2000): nenhum dos dois elementos alternativos, por si só, é capaz de suportar um projeto de Governança Pública de maneira coerente e integrada, conforme a literatura no campo aponta que deva ser.

Em grande parte das situações, os padrões tradicionais de governança são mais adequados do que estes alternativos e sua adoção, por si só, pode diminuir a capacidade de governança num determinado sistema. Sobre isso, os autores alertam:

[...] the critique of the existing systems is more coherent and compelling than alternatives presented for reforming the system. There are certainly very important problems with existing governance systems, and the critics are sucessful in identifying those deficiencies (PIERRE; PETERS, 2000, p. 159).

Essa crítica mostra problemas específicos, mas alguns aspectos se destacam, a saber: i) o tamanho exagerado da estrutura da instituição representante, ii) o afastamento entre ela e o grupo de interesse representado, iii) o desvio na definição das metas a partir desse afastamento; e iv) a polarização que se estabelece entre os membros representantes (PIERRE; PETERS, 2000).

Essa abordagem crítica à utilização de mecanismos de representação alerta acerca da importância do desenvolvimento de pesquisas sobre reformas administrativas e de Estado que se propõem a romper com a dissociação entre política e administração, incluindo o elemento participação. É preciso atentar para possíveis disfunções em tais mecanismos para que a abordagem da democracia representativa esteja imbuida de ética, do senso de responsabilidade e responsividade para que possa se configurar como alternativa de promoção e garantia da efetiva representatividade, sob pena de que as reformas sejam apenas estéticas e incapazes de dirigir um projeto de desenvolvimento coordenado para atingir o interesse coletivo de uma sociedade (DENHARDT, 2004).

Um argumento considerado como ponto crítico para uma perspectiva de projeto democrático é que dificilmente as instituições representativas conseguem garantir a discussão e o debate adequados, visto que uma esfera representada sempre acaba prevalecendo sobre as demais. A literatura refere que a regionalização tem se constituído de um espaço permeado pelo déficit de democracia, pois faltam canais para a entrada de representantes eleitos por aqueles que são efetivamente os interessados (PIERRE; PETERS, 2000).

Algumas razões dão a essa lógica uma relativa vulnerabilidade, e sobre isso Denhardt (2004) faz um alerta destacando que essa abordagem tem limites, pois não se pode pressupor, por exemplo, que pessoas que procedem de um determinado grupo em particular vão de fato representar os interesses desse grupo. Elas podem representar os interesses da própria burocracia (leia-se governo) ou os interesses de

outras esferas que não aquela que deveria representar (seu grupo demográfico, por exemplo).

Essa crítica à efetividade das estruturas representativas que deveriam mediar a relação entre Estado e as diversas esferas sociais é central na literatura sobre o tema uma vez que seus estudiosos (BEVIR, 2010; KOOIMANN, 2003; PIERRE; PETERS, 2000; RHODES, 1997; 2010) constatam uma significativa dificuldade de garantir que a coordenação do debate leve a decisões que de fato representem os interesses dos atores. Numa perspectiva de longo prazo, Pierre e Peters (2000) defendem que, para a consolidação de um projeto de Administração Pública democratizante é esperado que instituições representativas cumpram de fato seu papel e, para isso, podem lançar mão da democracia direta para confirmar decisões tomadas a partir do processo deliberativo ou prospectar questões a serem deliberadas.