Un financement recherché par la sécurité sociale
117. L'importance financière de la branche accidents du travail et maladies professionnelles peut sembler modeste au regard des sommes en cause dans le régime général ; son étude n’en demeure pas moins pertinente à plusieurs égards332. « À l’origine même de la sécurité sociale »333, cette branche constitue un laboratoire privilégié d’analyse des relations des organismes de sécurité sociale avec les entreprises.
Outre un système de financement original reposant intégralement sur les entreprises334, la mise en œuvre des priorités d’action de la branche, qui s’inscrivent dans un vaste mouvement de réformes, fait intervenir tous les échelons territoriaux des organismes de sécurité sociale.
118. Le risque « accidents du travail et maladies professionnelles » est créé par l’entreprise. C’est du fait ou à l’occasion du travail que le salarié en est victime. L’employeur est responsable de la survenance de ce risque. Les risques « profit » et « autorité » ont justifié l’application d’un système de financement original. A la différence des autres branches de la sécurité sociale, financées exclusivement sur la base de taux fixés par voie réglementaire335, les cotisations « AT/MP », entièrement à la charge des entreprises, sont calculées individuellement et par secteurs d’activité selon des règles spécifiques336. Les relations nouées entre les entreprises et les organismes de sécurité sociale, dans le régime général, y sont différentes de celles entretenues dans le cadre des autres risques.
332 Rapp. d’information (n° 657) fait au nom de la mission d’évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (1) sur le financement
de la branche AT-MP, par J.-P. GODEFROY et C. DEROCHE, juill. 2012, p. 5 : « 12 milliards d’euros de dépenses en 2012 pour la branche AT-MP contre 162 milliards pour la branche maladie, 111 milliards pour la branche vieillesse, 57 milliards pour la branche famille ». ; Rapp. d’information (n° 1994) fait au nom de la commission des affaires sociales sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 (n° 1976), t. II, assurance maladie et accidents du travail, par J.-P. DOOR, oct. 2009, p. 86 : « Avec 12,2 milliards d'euros en 2008, la branche accidents du travail-maladies professionnelles pèse d'un poids modeste dans l'ensemble des dépenses des régimes de base de sécurité sociale, puisqu'elle représente moins de 3% des dépenses consolidées de ces régimes. Le branche couvre néanmoins près de 19 millions de salariés (soit environ 70% de la population active) (...) ».
333 Audition de Franck GAMBELLI, Président de la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles (mardi
12 juin 2012) retranscrite dans la rapp. d’information n° 657 préc., p. 31.
334 Cons. const., 13 janvier 1994, décis. n° 93-332 DC : JO 18 janvier 1994, p. 925 : « (…) Le risque « accidents du travail et
maladies professionnelles » repose sur un dispositif de gestion autonome comportant une modulation des taux annuels de cotisation destinée à inciter les employeurs à veiller à la prévention des accidents du travail. » ; Rec. Cons. const. 1994, p. 21.
335 V. supra n° 79.
336 CSS, art. L. 242-5 : « Le taux de la cotisation due au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles est
déterminé annuellement pour chaque catégorie de risques par la caisse d'assurance retraite et de la santé au travail d'après les règles fixées par décret (...). » ; X. PRÉTOT, Les sanctions administratives de l’insécurité au travail : Dr. soc. 2007, p. 716 ; Dossier de presse de la CNAMTS, Prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles : Réforme de la
80 119. En tant que gestionnaire des risques professionnels, la branche accidents du travail et maladies professionnelles administre le système d’assurance des dommages corporels liés au travail : accidents du travail337, accidents de trajet338 et maladies professionnelles du régime général. Pour assurer sa mission elle utilise trois moyens d’intervention : l’indemnisation des victimes ; la prévention ; la tarification du risque339. A ces trois champs d’action correspondent trois niveaux d’intervention : national, régional et local. Est ainsi assurée une gestion globale du risque.
La diversité des moyens d’intervention s’illustre dans la mise en œuvre de la politique de prévention des risques professionnels qui tend à améliorer la santé et la sécurité des salariés dans l’entreprise340. Dans ce cadre, sont menées des actions de formation, d’information, de recherche ; des incitations financières peuvent être utilisées à destination des entreprises341. Est également exercée une activité de contrôle et de conseil. Sont diffusées des informations statistiques diversifiées sur les risques professionnels. Les orientations relatives à la politique de prévention et d’assurance des risques professionnels sont déterminées par la Commission des accidents du travail et des maladies professionnelles (CAT/MP) de la CNAMTS. Des comités techniques nationaux (CTN) et régionaux (CTR) composés de représentants des employeurs et des salariés assistent les partenaires sociaux pour la définition des actions de prévention.
120. L’encadrement des trois domaines d’action des caisses résulte principalement de dispositions réglementaires qui ont fait l’objet de réformes d’envergure ces dernières années. Le volet indemnisation a été réformé en 2009342 par une modification des règles de l’instruction des accidents du travail et des maladies professionnelles ; le volet tarification l'a été en 2010343. Le
tarification des risques professionnels, janv. 2010. Sur internet : http://www.risquesprofessionnels.ameli. fr/fileadmin/user_upload/document_PDF_a_telecharger/Dossier%20de%20presse%20nouvelle%20tarification.pdf.
337 CSS, art. L. 411-1 : « Est considéré comme accident du travail, quelque soit la cause, l’accident survenu par le fait ou à
l’occasion du travail à toute personne salariée ou travaillant, à quelque titre ou en quelque lieu que ce soit, pour un ou plusieurs employeurs ou chefs d’entreprise ».
338 CSS, art. L. 411-2 : « Est également considéré comme accident du travail, lorsque la victime ou ses ayants droit apportent la
preuve que l’ensemble des conditions ci-après sont remplies ou lorsque l’enquête permet à la caisse de disposer sur ce point de présomptions suffisantes, l’accident survenu à un travailleur mentionné par le présent livre, pendant le trajet d’aller et de retour entre : la résidence principale (…) et le lieu de travail (…) ».
339 C. TRONTIN et S. BEJEAN, La prévention des accidents du travail : risque moral et relations d'agence complexes :
RFAS 2001, n° 4, p. 158 et s.
340 Dans sa thèse publiée en 1983, Madame PUIGELIER écrivait dès la première page : « (…) Force est de constater que la
meilleure politique consiste en l’adoption de mesures préventives appropriées, et cela afin de diminuer considérablement les risques professionnels, d’une part, dans l’intérêt du travailleur individuellement considéré, d’autre part, dans l’intérêt de la collectivité dont la charge financière se trouverait allégée ». (C. PUIGELIER, La responsabilité du chef d’entreprise en matière d’accidents du travail : Thèse, 1983, p. 1.
341 V. infra n° 290.
342 D. n° 2009-938, 31 juillet 2009 relatif à la procédure d’instruction des déclarations d’accidents de travail et maladies
professionnelle : JO 31 juillet 2009, p. 12788 ; Circ. n° DSS/2C/2009/267, 21 août 2009 relative à la procédure d’instruction des déclarations d’accidents du travail et maladies professionnelles.
343 D. n° 2010-753, 5 juillet 2010 fixant les règles de tarification des risques d’accidents du travail et de maladies
volet prévention fait l’objet de retouches annuelles à l’occasion des lois de financement de la sécurité sociale mais n’a fait l’objet, pour l’instant, d’aucune réforme d’ensemble. Historiquement, c’est le volet prévention qui fit le premier l’objet d’une consécration légale en 1893344. Le volet indemnisation fut introduit quelques années plus tard par la loi du 9 avril 1898345. En pratique, les relations entre les organismes de sécurité sociale et les entreprises se sont concentrées autour de la question de l'indemnisation donc, incidemment, sur celle de la tarification. Depuis le début des années 2000, la prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles devient la priorité de la gestion du risque « accidents du travail et maladies professionnelles »346. L'objet des relations évolue, leur nature aussi.
121. L’analyse de ces relations dans le contexte du risque « accidents du travail et maladies
professionnelles » offre le panorama d’une évolution qui s'accompagne d’une redéfinition de la mission de l’entreprise. La réalisation de chacune des missions est riche d'interactions. Les règles de tarification du risque accidents du travail et maladies professionnelles présentées (Section I), ce sont les enjeux du contentieux entre les caisses de sécurité sociale et les entreprises qui apparaissent (Section II).
Section I
L'édiction des normes de financement de la branche accidents du travail et
maladies professionnelles
122. Les relations entre les entreprises et les caisses de sécurité sociale pour la tarification du risque sont peu nombreuses. On ne peut cependant pas faire l’économie d’une présentation du système de financement de la branche dont les particularités conditionnent la nature des relations entretenues pour l’indemnisation et la prévention des risques professionnels. Le financement de la branche accidents du travail et maladies professionnelles présente deux caractéristiques principales. D’une part, il est assuré par des cotisations exclusivement
344 L. du 12 juin 1893 concernant l’hygiène et la sécurité des travailleurs dans les établissements industriels : JO 13 juin 1893,
p. 2910.
345 P.-J. HESSE, La genèse d’une loi : de la révolution industrielle à la révolution juridique : Dr. soc. 1998, p. 638 ; G. AUBIN,
La loi du 9 avril 1898, continuité ou rupture : Dr. soc. 1998, p. 635.
346 J. PACHOD, C. OILLIC-TISSIER, A. ANTONI : La prévention, priorité de la branche accidents du travail et maladies
82 patronales, d’autre part, le taux de cotisation au titre de ce risque est individualisé en fonction de la « sinistralité » de l’entreprise347.
123. Financée exclusivement par les cotisations patronales en raison du risque-autorité348 et du risque-profit résultant du compromis « historique » de la loi de 1898349, les employeurs ont intérêt à la diminution du montant des cotisations versées350. Au-delà, sont intéressés à la résolution des problèmes relevant de la branche accidents du travail et maladies professionnelles : les salariés (qui sont les victimes des sinistres), les organismes de sécurité sociale (qui versent les prestations351, fixent les taux de cotisations et développent une politique de prévention), l’Etat (qui est le garant de l’intérêt général). La conciliation de ces intérêts fait l’objet d’une recherche permanente du législateur, du gouvernement et des juges.
Trois impératifs guident cette recherche : garantir l’équilibre financier global de la branche352 ; fixer équitablement le taux de cotisation ; inciter les employeurs à maîtriser les risques professionnels353. Ils sont invités à collaborer avec les services de prévention des CARSAT354 afin de diminuer la fréquence et la gravité des risques. La présentation des règles de la tarification (§ 1) doit s'accompagner de celle de l'imputation des dépenses au compte spécial (§ 2).
347 P.-L. BRAS et V. DELAHAYE-GUILLOCHEAU, La tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles :
Rapp. IGAS, nov. 2004 ; M. LAROQUE, La rénovation de la réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles : Rapp. IGAS, Comité technique de pilotage de la réforme des accidents du travail et des maladies professionnelles, mars 2004 ; Cour des comptes, La gestion du risque accidents du travail et maladies professionnelles : Rapp. public, fév. 2002 ; X. PRÉTOT, Les grands arrêts du droit de la Sécurité sociale : préc., p. 436.
348 Ch. Réun., 28 juin 1962 : JCP G 1962, II, 12822, concl. R. LINDON.
349 X. PRÉTOT, Le risque professionnel et la sécurité sociale : in l’Esprit de réforme dans la sécurité sociale à travers son histoire
(Actes du colloque du soixantième anniversaire de la sécurité sociale), Comité d’histoire de la sécurité sociale, 2006, p. 71 ; Cour de cassation, Rapp. annuel 2011, p. 263 : « Fruit d’un compromis opéré par le législateur entre les intérêts opposés des employeurs et des salariés, la loi du 9 avril 1988 accorde une réparation automatique, mais forfaitaire, à la victime d’un accident du travail ou ses ayants droit, consacrant en quelque sorte un « deal en béton. » ; J.-J. DUPEYROUX, Un deal en béton ? : Dr. soc. 1998, p. 631 ; S. PORCHY-SIMON, L'indemnisation des préjudices des victimes de faute inexcusable à la suite de la décision du Conseil constitutionnel du 18 juin 2010 : réelle avancée ou espoir déçu ? : Dalloz 2011, p. 459 et s.
350 V. supra n° 118.
351 Lors de la création du régime en 1945, ce ne sont pas les organismes de sécurité sociale qui sont débiteurs des prestations
versées au titre de la législation des risques professionnels mais des organismes d’assurance privé. C’est la loi n° 46-2426 du 30 octobre 1946 sur la prévention et la réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles (JO 31 octobre 1946, p. 9273) qui a transféré la responsabilité des employeurs sur les caisses de sécurité sociale.
352 V. infra n° 259 et 308.
353 X. PRÉTOT, Les grands arrêts du droit de la Sécurité sociale : préc., p. 435 ; O. GODARD, La législation d’accident du
travail, un chef d’œuvre en péril ? : Dr. soc. 1991, p. 345 et s.
354 T. TAURAN, Risques professionnels : remarques concernant l’effet dissuasif des règles de tarification sur les employeurs :
§1. Les règles de tarification
124. L'intérêt de l’employeur pour la gestion du risque professionnel est renforcé par un système de financement original : le financement de l’assurance des risques professionnels est uniquement assuré par des cotisations patronales355. Cette règle trouve son fondement dans le fait que le risque professionnel est réputé créé par l’entreprise356. A la différence des autres branches de la sécurité sociale dont le taux de cotisation est identique pour toutes les entreprises et fixé par voie réglementaire, le taux « accidents du travail et maladies professionnelles » applicable à une entreprise au-delà d'un certain seuil d'effectif est, de surcroit, individualisé en fonction de sa « sinistralité » et notifié individuellement chaque année par les organismes régionaux de sécurité sociale357. Le montant des cotisations versées par l’employeur dépend des prestations versées à ses salariés358 au titre du risque professionnel.
Cette individualisation incite les entreprises à se préoccuper de l’impact économique de la sécurité au travail. Les taux de cotisation sont révisés chaque année pour tenir compte des résultats statistiques les plus récents et assurer l’équilibre financier de la branche. Plus une entreprise souffre d’une « sinistralité » importante, plus elle paiera de cotisations ; à l’inverse, plus elle la réduit, plus son taux de cotisation est réduit. La branche accidents du travail et maladies professionnelles est structurellement équilibrée359. Une augmentation de la « sinistralité » se traduira automatiquement par une augmentation des taux de cotisation. Le montant des prestations servies sera compensé par une augmentation, à due concurrence, du montant des cotisations versées. Outre leur originalité (I), les règles de tarification du risque accidents du travail et maladies professionnelles ont été modifiées par le décret n° 2010-753 du 5 juillet 2010 (II).
355 R. PELLET, L’entreprise et la fin du régime des accidents du travail et des maladies professionnelles : Dr. soc. 2006, p. 405. 356 Cour des Comptes, La gestion du risque accidents du travail et maladies professionnelles : préc., p. 15.
357 CSS, art. D. 242-6 à D. 242-6-18.
358 L. MILET, Les voies de la réparation intégrale des accidents du travail et des maladies professionnelles : Dr. soc. 2002,
p. 842.
359 Rapp. d’information (n° 657) fait au nom de la mission d’évaluation et de contrôle de la sécurité sociale sur le financement de
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I. Un système de financement original
125. Chaque année, les CARSAT fixent le taux de cotisations de chaque établissement. Ce taux est calculé en fonction du niveau de risque de l’activité exercée et de la taille de l’entreprise. Il correspond aux dépenses réelles assumées par les caisses primaires au titre des soins de santé, des indemnités journalières, des indemnités en capital et des capitaux représentatifs des rentes d’incapacité permanente ou consécutives à un décès. C’est à partir de ces données financières, rapportées à la masse salariale de l’entreprise sur une période triennale de référence360, que les taux bruts de cotisation sont calculés. Le taux brut de cotisation est égal à la somme des prestations versées par la caisse primaire d’assurance maladie rapportée à la masse salariale de l’entreprise.
La formule est exprimée comme suit T= P/S. Le taux net est obtenu en appliquant au taux brut trois majorations correspondant aux dépenses de mutualisation (M1) ; aux dépenses d’accident de trajet (M2) ; à la compensation inter-régimes liée notamment à la sous-déclaration des accidents du travail et des maladies professionnelles (M3) et au financement des dépenses liées aux départs à la retraite anticipée au titre de la pénibilité (M4)361. Le taux de ces majorations est fixé par décret et révisé annuellement362. En 2012, le taux moyen de cotisation est de 2,385% de la masse salariale363.
126. Les taux de cotisation sont fixés chaque année au 1er janvier, avant d’être notifiés à chaque établissement. Leur variation est plafonnée pour ne pas peser sur la viabilité financière des entreprises ; mais un plancher joue également au nom d’un objectif de prévention ; c'est la règle dite « des butoirs ». Si le taux est inférieur à 4, la variation ne peut être supérieure à 1 point. Si le taux est inférieur à 4, elle est plafonnée à 0,25 point364. La notification annuelle des taux de cotisation par la CARSAT aux entreprises est l'occasion de nombreuses
360 La période de référence qui sert à la détermination du montant des prestations servies et à la détermination de la masse
salariale est triennale. Pour le calcul du taux de cotisations de l’exercice 2002, la période de référence correspond aux années 2000, 1999 et 1998.
361 D. n° 2011-2033, 29 décembre 2011 relatif à la surveillance médicale post-professionnelle des personnes exposées à des agents
cancérogènes et à la prise en compte de la majoration destinée à financer la contribution de la branche accidents du travail et maladies professionnelles aux dépenses engendrées par les retraites à raison de la pénibilité dans le calcul des cotisations d’accidents de travail et de maladies professionnelles : JO 30 déc. 2011, p. 22775 ; Liaisons sociales quotidien n° 16014, 9 janvier 2012, Législation et réglementation.
362 CSS, art. D. 242-6-4.
363 Cour des Comptes, La gestion du risque accidents du travail et maladies professionnelles : préc., p. 7 ;
364 CSS, art. D. 242-6-11 : « Pour les établissements qui cotisent sur la base d’un taux mixte ou d’un taux individuel, le taux net
notifié ne peut varier d’une année sur l’autre : 1°) Soit en augmentation de plus de 25% si le taux net notifié de l’année précédente est supérieur à 4, ou de plus d’un point si le taux net notifié de l’année précédente est inférieur ou égal à 4 ;
2°) Soit en diminution de plus de 20% si le taux net notifié de l’année précédente est supérieur à 4, ou de plus de 0,8 point si le taux net notifié de l’année précédente est inférieur ou égal à 4 (…) ».
contestations. Elles peuvent être exercées à titre conservatoire afin de garantir l'intérêt à agir de l'employeur. Le développement d'une politique efficace de maîtrise des taux de cotisation implique de pouvoir contester l'opposabilité de sinistres anciens. Un employeur a-t-il un intérêt à agir, au sens de l'article 31 du Code de procédure civile, lorsqu'il conteste un tel sinistre ? L'absence d'intérêt financier direct emporte-elle l'irrecevabilité de la demande ? Intéressant les conditions de travail dans l'entreprise, les juridictions apprécient largement l'intérêt à agir de l'employeur (A), tandis que la modulation du taux de cotisations en fonction de la « sinistralité » de l'entreprise l'incite à diminuer les risques encourus par ses salariés (B).
A. Unintérêt à agir largement apprécié
127. L’article L. 243-6 du Code de la sécurité sociale fixe à trois ans le délai pour présenter une demande de remboursement de cotisations de sécurité sociale365. La prescription est susceptible d’être interrompue conformément aux dispositions des articles 2240 et suivants du Code civil :
- soit par la contestation, devant la Commission de recours amiable de la Caisse primaire d’assurance maladie, du caractère professionnel ou de l’opposabilité des sinistres professionnels à l’origine des cotisations indûment versées,
- soit par la contestation, devant le tribunal du contentieux de l'incapacité, du taux d'incapacité permanente partielle,
- soit par la contestation, devant la CARSAT, du taux de cotisation.
La jurisprudence est unanime sur ce point366. Une société qui conteste chaque année son taux de cotisation au titre des accidents de travail et des maladies professionnelles interrompt valablement la prescription et peut donc demander le remboursement des sommes indument versées à N-1, N-2 et N-3. En raison du calcul du taux sur la période triennale de référence, les sommes à N-3 peuvent correspondre à des sinistres dont la date de survenance se situe à N-5, N -6 et N-7.
365 CSS, art. L. 243-6 : « La demande de remboursement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales indûment
versées se prescrit par trois ans à compter de la date à laquelle les dites cotisations ont été acquittées (…). » ; T. TAURAN, Les règles de prescription en matière de sécurité sociale : RDSS 2011, n° 5, p. 927.
366 TASS de l’Orne, 11 juin 2010, recours n° 20900339 : « Il ressort d’une jurisprudence constante que la contestation de
86 Une société qui conteste chaque année depuis février 2003 le taux fixé par la CARSAT peut