Au niveau de l’Union européenne, la législation sur les stupéfiants ainsi que les stratégies et les plans d’action pluriannuels en la matière constituent un cadre pour une action coordonnée.
Au niveau national, il incombe aux gouvernements et aux parlements d’adopter les cadres juridiques, stratégiques, organisationnels et
budgétaires nécessaires pour répondre aux problèmes liés à la drogue.
Suivi des politiques antidrogue
Parmi les principales dimensions des politiques qui peuvent être suivies au niveau européen figurent la législation sur les stupéfiants et les infractions à celle-ci, les stratégies et les plans d’action de lutte antidrogue nationaux, les mécanismes de
coordination et d’évaluation des politiques, ainsi que les budgets et les dépenses publiques liés à la drogue. Les données sont collectées via deux réseaux de l’EMCDDA : les points focaux nationaux et les correspondants juridiques et politiques. Des données et des notes méthodologiques relatives aux infractions à la législation sur les stupéfiants figurent dans l’espace web European Drug Report : Data and statistics, et des informations exhaustives sont aussi disponibles sur European drug policy and law.
I Législation sur les stupéfiants : un cadre commun
Le cadre international de contrôle de la production, du commerce et de la possession de plus de 240 substances psychoactives est défini par trois conventions des Nations unies. Celles-ci obligent chaque pays à considérer l’offre de drogue non autorisée comme une infraction pénale. Le même traitement est requis pour la détention de drogue pour usage personnel, sous réserve des « principes constitutionnels et des concepts fondamentaux du système juridique » du pays. Cette clause n’a pas été interprétée de façon uniforme, comme en témoignent les différentes approches juridiques dans les pays européens et ailleurs.I Détention de drogue pour usage personnel : tendance à l’abandon des peines de prison
Dans la plupart des pays européens, la détention de drogue pour usage personnel (et parfois la consommation de drogue) est une infraction pénale passible d’une peine de prison. Dans de nombreux pays européens, cependant, l’emprisonnement est peu courant et, depuis 2000 environ, la tendance générale en Europe est à la réduction de la possibilité d’emprisonnement pour des infractions liées à l’usage personnel. Certains pays ont totalement supprimé la possibilité d’incarcération et certains pays sont allés plus loin encore en faisant en sorte que les délits de détention pour usage personnel ne puissent être passibles que de sanctions non pénales, généralement une amende.FIGURE 4.1
Infractions liées à l’usage de drogue ou à la détention pour usage personnel en Europe, tendances et ventilation par produit
0
0 50
50 100
100 150
150
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Cannabis Amphétamines Cocaïne Héroïne Ecstasy
Amphétamines Cannabis Cocaïne Héroïne Ecstasy Indice (2006 = 100)
Indice (2006 = 100)
2012
2012
FIGURE 4.2
Infractions déclarées liées à l’offre de drogue en Europe, tendances et ventilation par drogue
200
200
Cannabis 78 %
Cannabis 59 % Autres drogues 4 %
Autres drogues 7 % Ecstasy 1 %
Ecstasy 1 % Amphétamines 5 %
Amphétamines 8 % Cocaïne 8 %
Cocaïne 15 % Héroïne 4 %
Héroïne 10 %
Dans la plupart des pays européens, la majorité des infractions à la législation sur les stupéfiants concernent la consommation de drogues ou la détention pour usage personnel. En Europe, au total, plus d’un million de ces infractions ont été déclarées en 2012, selon les
estimations, soit une augmentation de 17 % par rapport à 2006. Plus des trois quarts des infractions déclarées concernent le cannabis (figure 4.1).
I Offre de drogue : des sanctions très diverses
L’offre de drogue illicite constitue toujours un délit en Europe, mais les sanctions possibles varientconsidérablement d’un pays à l’autre. Dans certains pays,
génériques pour couvrir les substances qui n’y figuraient pas, tandis que la même année, les Pays-Bas ont rejeté les définitions génériques au motif qu’elles n’étaient pas suffisamment ciblées.
Parmi ces différentes approches, il existe une importante variation dans les critères de déclenchement d’une réponse législative et dans les sanctions pour non-respect.
Une tendance semble néanmoins se dessiner vers une pénalisation de l’offre plutôt qu’une pénalisation de la détention de ces substances.
I Stratégies antidrogue nationales
L’adoption de stratégies et de plan d’action de lutte contre la drogue est à présent une pratique bien établie pour les gouvernements nationaux d’Europe. Ces documents limités dans le temps comprennent un ensemble de principes généraux, d’objectifs et de priorités et précisent les actions à entreprendre et les responsables chargés de leur mise en œuvre. Tous les pays disposent maintenant d’une stratégie ou d’un plan d’action national de lutte contre la drogue, à l’exception de l’Autriche qui a adopté des plans au niveau provincial. Sept pays ont adopté des stratégies et des plans d’action nationaux qui couvrent les drogues licites et illicites (figure 4.3). De nombreux pays les délits d’offre de drogue peuvent entraîner un éventail
de sanctions (jusqu’à l’emprisonnement à perpétuité).
D’autres pays font une distinction entre les délits mineurs et majeurs d’offre de drogue, sur la base de facteurs tels que la quantité ou le type de drogue saisie, avec des sanctions minimales et maximales selon les cas.
Dans l’ensemble, les cas de délits d’offre de drogue ont augmenté de 28 % depuis 2006, dépassant les
230 000 cas en 2012. Comme pour les délits de détention, le cannabis représente la majorité des infractions. La cocaïne, l’héroïne et les amphétamines représentent cependant une part plus importante des délits d’offre que des délits de détention pour usage personnel. La tendance à la baisse des délits d’offre de cocaïne et d’héroïne se poursuit (figure 4.2).
I Nouvelles substances psychoactives : des systèmes de réglementation en constante évolution
La vitesse à laquelle les substances récemment réglementées sont remplacées par de nouvelles
substances et la diversité des produits disponibles posent de sérieuses difficultés aux législateurs européens.
Au niveau national, ces difficultés ont suscité toute une série de réponses juridiques innovantes parmi les pays européens. Globalement, elles sont de trois types.
Premièrement, les pays peuvent utiliser les lois existantes couvrant des aspects qui n’ont aucun lien avec les drogues réglementées, telles que la législation relative à la sécurité des consommateurs ou au contrôle des médicaments : en Pologne, en 2010, plus de 1 000 points de vente ont été fermés en un weekend en recourant à la législation disponible en matière de protection sanitaire.
Deuxièmement, les pays peuvent élargir ou adapter la législation sur les stupéfiants ou le cadre de lutte contre la drogue en place : au Royaume-Uni, en 2011, des
ordonnances d’interdiction temporaire réglementant l’offre de certaines drogues ont été adoptées afin de permettre une évaluation des risques sanitaires. Troisièmement, les pays peuvent concevoir de nouvelles dispositions législatives : en 2013, le Portugal et la Slovaquie ont adopté des lois spécifiques pour mettre un terme à la vente non autorisée de certaines nouvelles substances.
Ce domaine du droit évolue constamment et rapidement.
Parmi les récentes évolutions, la Pologne et la Roumanie ont renforcé les lois existantes en introduisant une nouvelle disposition spécialement conçue à cet effet ; les anciennes et les nouvelles lois sont à présent utilisées en parallèle. En 2012, Chypre a remanié ses définitions
FIGURE 4.3
Stratégies et plans d’action antidrogue nationaux : disponibilité et champ d’action
Stratégie combinée de lutte contre les drogues licites et illicites Stratégie de lutte contre les drogues illicites
Pas de stratégie nationale antidrogue
NB : si le Royaume-Uni possède une stratégie de lutte contre les drogues illicites, le Pays de Galles et l’Irlande du Nord possèdent des stratégies combinées qui englobent l’alcool.
ont été signalées dans les secteurs de la santé, de l’ordre public et de la sécurité, qui sont les principaux postes budgétaires public liés à la plupart des dépenses publiques concernant la drogue. Dans l’ensemble, entre 2009 et 2011, les réductions les plus conséquentes des dépenses publiques ont été observées dans le secteur de la santé.
Les pays européens ont aussi fait état de baisses des fonds disponibles pour les programmes et services relatifs à la drogue ; ces diminutions ont particulièrement touché les actions de prévention et la recherche en matière de drogues. Plusieurs pays indiquent également que les tentatives visant à sanctuariser le financement des traitements liés à l’usage de drogues n’ont pas toujours été couronnées de succès.
L’analyse économique peut être un outil important pour évaluer les politiques, bien que le caractère limité des informations disponibles concernant les dépenses publiques liées à la drogue en Europe représente un évaluent à présent systématiquement leurs stratégies et
plans d’action. L’objectif de cette évaluation est généralement de contrôler le niveau de mise en œuvre atteint, ainsi que les changements dans la situation générale en matière de drogues.
I Diverses organisations militantes autour des politiques antidrogue
Ces dernières années ont vu une augmentation de l’engagement d’associations de la société civile, y compris de groupes militants, souhaitant participer à l’élaboration des stratégies antidrogue. Une récente étude de l’EMCDDA a recensé plus de 200 organisations militantes dans le domaine des drogues en Europe, dont près de 70 % sont actives au niveau national et le reste réparti à parts égales entre le niveau local et le niveau européen. Près des deux tiers de ces organisations ont des objectifs axés sur le développement des pratiques, 39 % d’entre elles préconisant des approches de réduction des risques et 26 % la prévention et la réduction de l’usage. Le reste de ces associations s’intéresse plus particulièrement aux modifications législatives, 23 % d’entre elles privilégiant un assouplissement de la législation relative aux drogues et 12 % préconisant un renforcement de celle-ci.
La plupart des associations militantes mènent des activités ciblées, qui visent à influencer les attitudes et les opinions de la population et des décideurs politiques sur l’offre de services dans le domaine des drogues et la législation relative aux drogues. Elles recourent à des activités de sensibilisation de l’opinion, telles que la participation aux débats publics ou la présence sur les réseaux sociaux, afin d’influencer les politiques antidrogue.
Les organisations qui militent pour l’assouplissement de la législation ou le renforcement de la réduction des risques agissent principalement au nom des usagers, tandis que celles qui prônent une réduction de l’usage de drogues et un durcissement de la législation agissent principalement au nom de l’ensemble de la société, en particulier des jeunes et des familles.
I Économie : les fonds d’intervention sont touchés par l’austérité
De nombreux pays européens continuent à faire face aux conséquences de la récente crise économique. L’ampleur de l’assainissement budgétaire ou des mesures d’austérité et leur incidence diffèrent d’un pays européen à l’autre.
Parmi les 18 pays qui disposent de suffisamment de données pour effectuer une comparaison, des réductions
FIGURE 4.4
Ventilation des dépenses publiques liées à la drogue entre la réduction de la demande et la réduction de l’offre
0 10 20 30 40 50 100
% 60
Réduction de l’offre Réduction de la demande Recoupement des deux estimations
70 80 90
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Lettonie (2008) France (2010) Portugal (2005) Italie (2011) Luxembourg (2009) République tchèque
(2010) Belgique (2008) Finlande (2011) Slovaquie (2006) Royaume-Uni (2010) Allemagne (2006) Pays-Bas (2005) Chypre (2012) Hongrie (2007) Suède (2002) Croatie (2011)
POUR EN SAVOIR PLUS
Publications de l’EMCDDA
2014
Drug policy profiles — Austria, EMCDDA Papers.
Drug policy profiles — Poland, EMCDDA Papers.
2013
Drug policy advocacy organisations, EMCDDA Papers.
Drug policy profiles: Ireland.
Drug supply reduction and internal security, EMCDDA Papers.
Legal approaches to controlling new psychoactive substances, Perspectives on drugs.
Models for the legal supply of cannabis: recent developments, Perspectives on drugs.
The new EU drugs strategy (2013–20), Perspectives on drugs.
2012
Drug-related research in Europe: recent developments and future perspectives, Thematic papers.
2011
Drug policy profiles: Portugal.
2009
Drug offences: sentencing and other outcomes, Selected issues.
2008
Towards a better understanding of drug-related public expenditure in Europe, Selected issues.