Une politique de gestion du risque encore trop sectorisée

Si la vulnérabilité est définie globalement comme l’incapacité à faire face à un aléa, elle est alors fonction, en plus des facteurs évoqués dans la première partie, de nombreux autres éléments, tels que notamment « la préparation de la société à faire face à l’urgence (plans de gestion de crise, exercice de simulation etc.), le comportement de la société pendant la crise (gestion d’urgence, capacité d’adaptation, réactivité etc.) et la capacité de la société à anticiper et à effectuer la reconstruction dans les meilleurs délais » [VEYRET et REGHEZZA, 2006]. Comme le rappellent Bernard GUEZO et Ghislaine VERRHIEST, « la lutte contre la vulnérabilité ne peut s’envisager comme une action isolée ou encore comme un ensemble d’actions non coordonnées entres elles. Elle est une part essentielle d’un processus de gestion des risques. Celui-ci relève d’une stratégie globale adaptée au territoire exposé, au carrefour d’une analyse des risques encourus par le territoire et de l’analyse territoriale de ceux-ci pris suivant l’ensemble de leurs réalités » [GUEZO et VERRHIEST, 2006]. La vulnérabilité apparaît ainsi comme une notion tellement vaste qu’il est peu probable de pouvoir y répondre efficacement par le biais d’un seul outil juridique.

Si le PPRT permet, comme cela a pu être dit dans la première partie, d’influencer certains aspects sociaux de la vulnérabilité, sa fonction première reste cependant, par le biais de mesures d’urbanisme, la maîtrise des facteurs techniques de vulnérabilité. Cette sous- partie, s’attachera à démontrer que, au regard de l’objectif de maîtrise de la vulnérabilité globale des territoires concernés par la présence de risques technologiques, le champ d’application des PPRT apparaît somme toute assez limité. De plus, en permettant essentiellement de maîtriser l’urbanisation péri-industrielle, ils ne se focalisent que sur l’un des aspects de la gestion du risque. Les passerelles mises en place vers les autres politiques de la gestion du risque, agissant elles aussi sur des facteurs de vulnérabilité des territoires péri-industriels, sont encore insuffisantes.

3.1. Le champ d’application limité des PPRT

Maîtriser la vulnérabilité du territoire au risque technologique de façon véritablement globale et transversale, nécessite de prendre en compte l’intégralité des composantes, des caractéristiques de ce risque qui ne se cantonne pas aux dangers pouvant être générés par les entreprises industrielles classées Seveso seuil haut. Par ailleurs, l’ensemble des enjeux présents sur le territoire exposé devraient être considérés. Or, le champ d’application des plans de prévention des risques technologiques, strictement limité par les textes, tant en ce qui concerne son champ d’application, que l’étendue de la mission qu’il a à accomplir, ne permet pas de tenir compte de ces considérations.

3.1.1. Un document limité par son terrain d’application

Les plans de prévention des risques technologiques sont en réalité mal nommés, puisqu’ils ne concernent pas tous les risques technologiques, mais seulement les risques industriels majeurs. Ils n’ont pas non plus vocation à s’appliquer sur tous les territoires concernés par des installations industrielles dangereuses. Ils ne peuvent être élaborés et mis en œuvre que dans des cas bien déterminés, conditionnés par la dangerosité de l’installation. Leur application est également limitée dans le temps. Ces conditions restreignent fortement le potentiel du PPRT concernant la maîtrise globale de la vulnérabilité des territoires péri- industriels.

3.1.1.1. Les conditions liées à la nature du risque concerné

Les sources de vulnérabilité des territoires liées à l’industrie et au progrès technique sont nombreuses. Elles ne se traduisent pas exclusivement par la potentialité de réalisation d’une catastrophe, mais peuvent aussi prendre la forme de nuisances, dont les effets immédiats sont moins impressionnants. Cependant, seuls les risques « majeurs » sont pris en compte dans les plans de prévention des risques technologiques. Ce concept de risque majeur a été pour la première fois introduit dans l’ordonnancement juridique par la

directive européenne Seveso en 19821. Cette dernière définit l’accident majeur comme « un événement tel qu'une émission, un incendie ou une explosion de caractère majeur, en relation avec un développement incontrôlé d'une activité industrielle, entraînant un danger grave, immédiat ou différé, pour l'homme à l'intérieur ou à l'extérieur de l'établissement, et/ou pour l'environnement, et mettant en jeu une ou plusieurs substances dangereuses »2. Le risque majeur fait donc référence à « la survenue soudaine et inopinée, parfois imprévisible, d’une agression d’origine naturelle ou technologique dont les conséquences pour la population sont dans tous les cas tragiques en raison du déséquilibre brutal entre besoins et moyens de secours disponibles » [IFEN, 2006]. Il se caractérise par des évènements d’une très grande gravité (nombreuses victimes, dommages importants aux biens et à l’environnement) et d’une faible probabilité de réalisation. Les risques liés aux pollutions chroniques en sont donc exclus, même si ces dernières peuvent, à long terme, avoir des conséquences sanitaires et environnementales catastrophiques (contamination de l’air, de l’eau ou des nappes phréatiques par exemple).

De plus, seuls les risques technologiques majeurs générés par les installations industrielles classées sont concernés par les PPRT. Or, les risques technologiques, définis comme ceux « engendrés par l'activité humaine et résultant de la manipulation, de la production, du stockage, du conditionnement ou du transport d'un produit dangereux »3, ne se cantonnent pas aux risques industriels. Il existe en effet trois autres sources de risques technologiques majeurs susceptibles de vulnérabiliser fortement les territoires : les installations nucléaires, les grands barrages et le transport de matières dangereuses. Cela ne signifie pas, bien sûr, que les territoires vulnérabilisés par la présence de ces autres types de risques technologiques sont « abandonnés à leur sort ». Les trois secteurs d’activité évoqués ci- dessus font l’objet de polices spécifiques.

1 _{Directive n° 82/501/CEE du 24 juin 1982 concernant les risques d’accidents majeurs de certaines activités} industrielles, dite Seveso (JOCE du 5 août 1982).

2

Cette définition a été reprise et quelque peu modifiée par une seconde directive européenne adoptée le 9 décembre 1996 et qui parle cette fois d’« un évènement tel qu’une émission, un incendie ou une explosion d’importance majeure, résultant de développements incontrôlés survenus au cours de l’exploitation d’un établissement couvert par la présente directive, entraînant pour la santé humaine, à l’intérieur ou à l’extérieur de l’établissement, et (ou) pour l’environnement, un danger grave, immédiat ou différé, et faisant intervenir une ou plusieurs substances dangereuses ».

3 _{Définition proposée par l’Institut européen des risques dans le cadre d’un glossaire disponible à l’adresse} internet suivante : http://www.institut-risques.org/glossaire.htm.

Les sites nucléaires par exemple, sont générateurs de contaminations ou d’irradiations liés aux rayonnements ionisants. L’accident le plus marquant a sans doute été celui survenu le 26 avril 1986 dans la centrale de Tchernobyl en Ukraine. L’explosion puis l’incendie de l'un des réacteurs électronucléaires avaient causé 32 morts à court terme et entrainé l’évacuation de 135 000 personnes. En France, les installations nucléaires sont réglementés par la législation dite INB (Installation Nucléaire de base)1. Cette dernière, afin de limiter la vulnérabilité des territoires sur lesquels de telles installations sont implantées, réglemente de façon très stricte leur classement, leur création, leur construction, leur démarrage, leur fonctionnement, leur surveillance en cours de fonctionnement et leur démantèlement. Cette législation fixe également des règles de protection particulières pour les travailleurs et le public. L'État exerce un contrôle sur ces installations par le biais de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN). Elle s'appuie sur des contrôles réalisés par les inspecteurs de la direction générale de la Radioprotection et de la Sûreté nucléaire (DGRSN), ainsi que par ceux des divisions Nucléaires (DIN), existant au sein de certaines directions régionales de la Recherche, de l'Industrie et de l'Environnement (DRIRE). Un droit à l'information générale sur les risques majeurs particuliers s'applique également dans ce domaine et des commissions locales d'information (CLI) sont créées autour de chaque centrale électronucléaire et éventuellement de toute installation nucléaire de base importante (centre de recherche, stockage de déchets, etc.). Si les territoires vulnérabilisés par des aléas technologiques liés à la présence d’une installation nucléaire ne font pas l’objet de PPRT, une autre réglementation spécifique existe donc. Dans les cas où un même territoire supporterait à la fois une installation nucléaire et une ou plusieurs installations classées Seveso seuil haut, et c’est le cas à Bollène dans le Vaucluse avec la centrale du Tricastin, la superposition de ces deux législations intervenant de façon indépendante et parallèle, peut s’avérer source de complexité pour les services municipaux en charge de l’urbanisme, et source de confusion pour les populations concernées.

1

Les critères de classement des installations nucléaires dans la catégorie des INB, ainsi que les modalités de fonctionnement de celles-ci sont principalement fixés par les textes suivants : le décret n° 63-1128 du 11 décembre 1963 modifié relatif aux installations nucléaires ; l’arrêté du 11 mars 1996 fixant les limites au-delà desquelles les usines de préparation, de fabrication ou de transformation de substances radioactives, ainsi que les installations destinées au stockage, au dépôt ou à l'utilisation de substances radioactives, y compris les déchets, sont considérées comme installations nucléaires de base ; l’arrêté du 31 décembre 1999 modifié par l’arrêté du 31 janvier 2006 fixant la réglementation technique générale destinée à prévenir et limiter les nuisances et les risques externes résultant de l'exploitation des installations nucléaires de base ; la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire (loi dite « TSN ») ; et enfin, le décret n°2007-1557 du 2 novembre 2007 relatif aux INB et au contrôle en matière de sûreté nucléaire, du transport de substances radioactives qui définit, outre les critères de classement en INB, les processus réglementaires régissant la création, la construction, le démarrage puis la surveillance en fonctionnement et finalement le démantèlement d’une INB.

Une autre source de vulnérabilité causée par la présence d’un risque technologique est liée à la présence de grands barrages. Le risque de rupture de barrage correspond à une destruction partielle ou totale de l’ouvrage entraînant la formation d'une onde de submersion se traduisant par une élévation brutale du niveau de l'eau à l'aval. En France on se souvient de la rupture du Barrage de Malpasset dans le Var, en 1959, dont l'onde de submersion, qui a atteint la ville de Fréjus située à une dizaine de kilomètres, avant de se jeter dans la mer, fera 423 victimes. La réalisation d’une carte de risques représentant les zones menacées par l'onde de submersion qui résulterait d'une rupture totale de l'ouvrage est obligatoire. Cette carte détermine, dès le projet de construction, quelles seront les caractéristiques de l'onde de submersion (hauteur et vitesse de l'eau, délai de passage de l'onde, etc.) ainsi que les enjeux et les points sensibles (hôpitaux, écoles, etc.). Le contrôle de ces ouvrages est réalisé par le service de l'État en charge de la police de l'eau (DDE, DDAF, services spécialisés de la Navigation), par les DRIRE et par le Comité technique permanent des barrages (CTPB). Le contrôle concerne toutes les mesures de sûreté depuis la conception jusqu’à la réalisation du projet. Le droit à l'information générale sur les risques majeurs s'applique également.

Il en va de même pour le transport de matière dangereuse (TMD). Il s’agit du transport par voie routière, ferroviaire, voie d'eau ou canalisations, de produits hautement toxiques, explosifs ou polluants. Le TMD est générateur de vulnérabilité pour les territoires traversés, dans la mesure où des accidents aux conséquences très graves peuvent se produire durant cette période. Le transport par route représente le risque le plus important puisque l’essentiel des produits dangereux est encore acheminé de cette façon. Le plus grave accident de transport routier de matières dangereuses en Europe s’est produit à Los Alfaques en Espagne en 1978, où l’explosion d’un camion citerne transportant 25 tonnes de propylène à proximité d’un terrain de camping fit 217 morts et de nombreux blessés. En France, ce secteur d’activité est régi par le règlement ADR (accord européen relatif au transport international des marchandises dangereuses par route) du 5 décembre 1996, transcrit par l'arrêté français du 1er juin 20011. Ce règlement concerne aussi la signalisation

1 _{Modifié depuis à 10 reprises. La dernière modification s’est faite par le biais de l’arrêté du 18 octobre 2006} modifiant l'arrêté du 1er juin 2001 modifié relatif au transport des marchandises dangereuses par route (dit « arrêté ADR »).

des véhicules, les opérations de chargement et de déchargement des marchandises. Il impose également des prescriptions techniques d'emballage, de contrôle et de construction des véhicules. Le transport par voie ferrée est régi de la même façon par le règlement RID (règlement concernant le transport international ferroviaire des marchandises dangereuses)1 et les transports fluviaux nationaux et internationaux par l'accord européen ADNR (règlement relatif au transport des marchandises dangereuses par voie de navigation intérieure)2. Le transport par canalisation (pipeline) n’est pas non plus infaillible : en 2004 par exemple, l’explosion d'un gazoduc souterrain transfrontalier dans la zone industrielle de Ghislenghien, dans le sud de la Belgique, a fait 15 morts et une centaine de blessés. Ce type de transport fait donc également l'objet de différentes réglementations qui permettent notamment d'intégrer les zones de passage des canalisations dans les documents d'urbanisme des communes traversées (afin de limiter les risques en cas de travaux)3. Ces polices exigent notamment la mise en place d’une signalisation du danger, la présence à bord du moyen de transport de documents décrivant la composition de la cargaison et les risques générés par les matières transportées, la formation du conducteur ou du mécanicien et des prescriptions techniques pour la construction des véhicules et des wagons. Par ailleurs, la loi du 30 juillet 2003 impose à l'exploitant une étude de dangers lorsque le stationnement, le chargement ou le déchargement de véhicules contenant des matières dangereuses peut présenter de graves dangers pour la sécurité des populations, la salubrité et la santé publiques, directement ou par pollution du milieu4.

Le fait que la gestion de tous ces risques technologiques soit régie par des dispositifs différents, indépendants les uns des autres, peut nuire à l’efficacité d’une politique de gestion globale de la vulnérabilité. Le guide méthodologique PPRT précise que la question du TMD doit être pris en considération lors de l’élaboration du règlement. A Bollène, le stationnement de véhicules TMD est ainsi interdit en dehors des limites de propriété du site

1 _{Transcrit par l’arrêté du 6 décembre 1996 relatif au transport des marchandises dangereuses par chemin de} fer (dit arrêté RID) ainsi que par l’arrêté du 5 juin 2001 relatif au transport des marchandises dangereuses par chemin de fer modifié depuis à neuf reprises dont très récemment par l’arrêté du 28 janvier 2008.

2

Dispositif transposé en France dès 1977 par l’arrêté du 14 septembre 1977 pour le transport des matières dangereuses sur le Rhin (dit ADNR) et devenu en 1998 relatif au transport des marchandises dangereuses par voies de navigation intérieure (arrêté du 12 mars 1998) modifié par la suite à de nombreuses reprises dont récemment par l’arrêté du 28 janvier 2008 modifiant l'arrêté du 5 décembre 2002 modifié relatif au transport de marchandises dangereuses par voie de navigation intérieure (dit « arrêté ADNR »).

3 _{Voire notamment l’arrêté du 17 décembre 2002 modifiant le règlement de sécurité annexé à l'arrêté du 21} avril 1989 fixant la règlementation de sécurité pour les pipelines à hydrocarbures liquides ou liquéfiés. 4 _{Article 6 de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et} naturels et à la réparation des dommages, codifié à l’article L. 551-2 du Code de l’environnement.

industriel. A Riaillé, le PPRT interdit le TMD durant la période de passage des transports scolaires. Ces interactions entre les réglementations des différentes sources de risques technologiques sont cependant très épisodiques et insuffisantes. Parfois, agir sur le risque d’un côté peut aussi conduire à l’aggraver de l’autre. A Bollène, par exemple, les services municipaux considèrent que la diminution des quantités de gaz stockées dans les sphères, décidée dans le cadre de la démarche PPRT, ne fait que déplacer le risque : moins de stock sur place implique un approvisionnement plus fréquent et donc plus de TMD. La réduction des capacités de stockage conduit à l’accroissement du transport du gaz par la route.

Le champ d’application des PPRT, destiné à maîtriser la vulnérabilité des territoires exposés aux risques industriels majeurs, est donc fortement limité par la nature du risque qu’il prend en compte. La mise en œuvre du dispositif dépend également de la satisfaction de conditions relatives aux installations industrielles qu’il concerne.

3.1.1.2. Les conditions liées à la dangerosité des installations concernées

Toutes les installations industrielles peuvent générer de la vulnérabilité (dangers, pollutions, nuisances etc.). C’est d’ailleurs pour limiter ces effets négatifs qu’elles doivent respecter la législation des installations classées pour l’environnement et, selon les cas, être autorisées par arrêté ou déclarées en préfecture. Cependant, les PPRT ne concernent pas l’ensemble des installations soumises à la législation ICPE. Ils ne pourront être institués qu’autour de certaines catégories d’installations classées les plus dangereuses pour la santé et la sécurité des populations. L’article L. 515-15 du Code de l’environnement précise en effet, que les plans de prévention des risques technologiques sont destinés à couvrir les sites industriels classés relevant de la liste prévue au IV de l’article L. 515-8 du Code de l’environnement, ainsi que tous les stockages souterrains de produits. Il s’agit donc tout d’abord, des installations classées répertoriées sous la mention AS (autorisation avec servitude) dans la nomenclature française des installations classées1. Il s’agit ensuite, de l’ensemble des installations d’un même établissement, relevant d’un même exploitant sur

1

un même site, lorsque l’établissement visé satisfait la condition de cumul des substances1. En outre, en application du principe de connexité, les autres installations considérées comme dangereuses et situées au voisinage de celle à l’origine du plan, doivent être incluses dans le périmètre du PPRT. Enfin, l’article L. 515-15 étend également le mécanisme des PPRT à un certain nombre d’installations dangereuses régies par des textes spécifiques, et à ce titre, exclues de la nomenclature des installations classées. Sont ainsi visés les stockages souterrains de gaz2, les stockages souterrains d’hydrocarbures liquides ou liquéfiés3 et les stockages souterrains de produits chimiques4.

En définitive, environ 670 établissements à risques sont potentiellement concernés par les dispositions des plans de prévention des risques technologiques. Cela semble peu au regard des milliers d’installations classées pour l’environnement éparpillées sur le territoire français. Selon le bilan de l’inspection des installations classées5, on compte en France un peu plus de 500 000 établissements dont l’exploitation présente des risques pour la santé humaine et l’environnement et relevant de la législation sur les installations classées. Environ 450 000 relèvent du régime de la déclaration (11 500 installations nouvelles ont été déclarées en 2007) et 61 000 relèvent de l’autorisation préfectorale. Parmi les installations classées pour l’environnement, certaines, n’appartenant pas à la catégorie des établissements Seveso seuil haut avec servitude, présentent également des risques industriels notables. Ces établissements, souvent proches des agglomérations, ou situés au cœur de celles-ci, mériteraient une maîtrise de l’urbanisation alentour. Il est possible de citer à titre d’exemple, les installations frigorifiques employant de l’ammoniac, les entrepôts contenant de grandes quantités de produits combustibles ou toxiques ou encore les unités de traitement des déchets. A Grasse, par exemple, les quelques 60 entreprises rattachées à l’industrie du parfum produisent et mettent en œuvre des produits dangereux. Trois d’entre elles sont classées Seveso seuil bas6 et génèrent des aléas à l’extérieur de leur

1

Condition d’additivité définie en annexe IV du décret n° 99-1220 du 28 décembre 1999, Jo du 31 décembre 1999.

2 _{Ordonnance n° 58-1132 du 25 novembre 1958, JO du 28 décembre 1958.} 3 _{Ordonnance n° 58-1132 du 23 décembre 1958, JO du 26 décembre 1958.} 4

Loi n° 70-1334 du 31 décembre 1970, JO du 3 janvier 1971.

5 _{Bilan 2007 et objectifs 2008 de l’inspection des installations classées, disponible à l’adresse internet} suivante : http://www.notre-planete.info/actualites/actu_1563_inspection_installations_classees.php

6 _{Les trois établissements Seveso seuil bas sont : Charabot (au Plan) ; Jeanne Arthes (au Bois de Grasse) et}