O conceito e a ideia de análise de políticas públicas (policy analysis) na ciência política sintetiza o debate entre público e privado. A priori, não se pode definir alguma área específica da vida social em termos de público e privado. É somente na construção histórica de uma percepção coletiva sobre aquilo que remete ao indivíduo ou a coletividade que se definem as arenas do público e do privado. A partir da aceitação pela comunidade política de uma esfera comum, o Estado emerge como ator responsável pela sua dinâmica.
Pode-se, então, resumir política pública como o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, “colocar o governo em ação” e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente). A formulação de políticas públicas constitui-se no estágio em que os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão resultados ou mudanças no mundo real (Souza, 2006: 26).
A coletivização dos bens fomenta o desenvolvimento de políticas públicas e, portanto, cria-se a “expectativa social de que cabe aos governos resolver „problemas‟ utilizando-se do aparato administrativo- burocrático” (Sapori, 2007: 69).
No debate acadêmico brasileiro, figura a dependência da análise de políticas públicas ao que se convencionou chamar de ciclo das políticas públicas. Embuído de uma racionalidade gerencial, o ciclo das políticas públicas divide a análise em fases progressivas de ação dos responsáveis pelas decisões e pela execução de políticas (policy- makers). Apesar das divergências sobre as etapas deste ciclo, em geral pensa-se a “vida” de uma política pública a partir das fases de identificação do problema, formação da agenda, formulação de alternativas, tomada de decisão, implementação, avaliação e extinção.
Consolidado a partir da década de 50, os estudos sobre políticas públicas direcionam seus esforços para o diagnóstico (compreensão) e tratamento (solução) de problemas públicos. O conceito de política pública não emerge do termo politics (atividade ligada aos recursos para o exercício do poder), mas sim do termo policy (referências e bases para a intervenção e a tomada de decisões). Estas decisões, escolhas e ações são públicas pela especificidade do problema que pretendem solucionar.
As políticas públicas (public policy) “tratam do conteúdo concreto e do conteúdo simbólico das decisões políticas, e do processo de construção e atuação dessas decisões” (Secchi, 2010: 1).
O pressuposto analítico que regeu a constituição e a consolidação dos estudos sobre políticas públicas é o de que, em democracias estáveis, aquilo que o governo faz ou deixa de fazer é passível de ser (a) formulado cientificamente e (b) analisado por pesquisadores independentes (Souza, 2006:22).
A policy analysis foi se desenvolvendo a partir da diferenciação entre três conceitos diferenciadores da atividade política: polity, politics e policy. A dimensão institucional (polity) desloca os estudos para a área da estrutura e seus condicionantes para a política; procedimentos e padrões de interação, formais ou informais, regularizados e reconhecidos pelos agentes sociais que manifestam nos processos políticos de negociação as relações de poder (Frey, 2000). A politics refere-se a dimensão processual, o jogo político marcado pela imposição de objetivos e projetos. Politics é “a atividade humana ligada a obtenção e manutenção dos recursos necessários para o exercício do poder” (Bobbio apud Secchi, 2010: 1). A dimensão material da política é contemplada pelo conceito de Policy, que trata dos conteúdos (concretos e simbólicos) dos programas e das decisões políticas.
Cabe ressaltar que os três conceitos encontram-se inter- relacionados na prática e, por isso, o rigor na definição de variáveis dependentes e independentes deve resguardar o cuidado necessário para o estudo de cada caso específico. Cada campo específico de políticas setoriais pode apresentar a sua própria dinâmica de inter-relação entre as três dimensões, tornando no mínimo perigoso uma derivação automática da teoria para as hipóteses de pesquisa. Estas últimas, aparecem mais efetivas e sólidas, no caso da policy analysis, na combinação entre a teoria e os casos empíricos previamente estudados. Este trabalho focará, portanto, nos aspectos da policy, ou seja, da análise das políticas de segurança pública a partir de sua dimensão material, mas tangenciará, também, as duas outras dimensões.
As redes de políticas públicas (policy networks) delimitam os atores e grupos que se inter-relacionam enquanto protagonistas do estabelecimento das políticas. Mais utilizado por uma vertente multicêntrica, que retira dos atores estatais o monopólio da produção de políticas públicas, as policy networks são marcadas “pela estrutura
horizontal das competências, uma densidade comunicativa bastante alta e inter-relacionado com isso, um controle mútuo intenso” (Frey, 2000: 221). As redes regulares de atores desenvolvem uma confiança mútua que orienta a consolidação de valores comuns e costumam ter filtros menos rígidos de acesso à rede do que os grupos corporativistas tradicionais. Apesar disto, algumas redes podem se caracterizar pela exclusão de boa parte dos atores, fechando suas barreiras de acesso e intensificando as relações dos poucos envolvidos.
Além das policy networks podem surgir Issue Networks, estruturas menores de cadeias de inter-relações entre atores e grupos que se empenham em controlar a produção de políticas que não se direcionam a uma área ou setor amplo, mas sim a projetos específicos dentro de um campo de políticas. Os recursos financeiros em disputa podem dissolver antagonismos e originar um esforço mútuo e conjunto (relações de cumplicidade) dentro do setor de políticas, com o intuito de angariar tais fundos. Algo parecido pode ocorrer quando policy networks dominantes e rivais do campo passam a sofrer ameaça de outras redes emergentes. Criam-se, por vezes, laços internos de proteção e solidariedade.
A Policy Arena fundamenta-se na teorização de Löwi de que “policy determines politics”, ou seja, que o conteúdo das políticas públicas podem estruturar a formatação dos conflitos, barganhas e negociações, bem como a organização dos grupos de pressão. Löwi inverteu, desta forma, a concepção da ciência política tradicional de que a policy seria “resultado das dinâmicas de enfrentamento, disputas de poder e resolução de interesses (politics)” (Secchi, 2010: 15). As expectativas e reações (futuras) dos policy takers (pessoas afetadas pelas políticas públicas) importam para a tomada de decisão e para a definição do tipo de encaminhamento e desenvolvimento de uma política.
O caso das políticas de segurança pública parece não se encaixar na abordagem das políticas enquanto policy network, o que é diferente da noção de rede numa perspectiva de governança, como se verá mais adiante. Da mesma forma, também não se circunscreve na issue policy. Isto porque as a gestão da segurança pública não remete a uma cadeia de relações horizontalizadas, não se configura numa perspectiva multicêntrica dos atores, é permeada por um alto controle das políticas pelo executivo e os filtros de entrada são rígido. A abordagem da segurança pública enquanto policy arena parece mais promissora e, se por um lado apresenta lacunas analíticas, por outro abre a perspectiva de se pensar a gestão destas políticas a partir da noção de campo. O
conteúdo das políticas determina a configuração de uma estrutura específica de negociações e lutas.
Partindo do pressuposto de que o tipo de política pública pode determinar a dinâmica política, foram criadas tipologias de análise dos conteúdos das políticas públicas. Tais tipologias servem como esquemas analíticos de diminuição da multiplicidade de descrições, agrupando determinadas políticas em categorias comuns. A tipologia de políticas públicas desenvolvida por Löwi está ancorada no impacto dos resultados esperados, criando as seguintes categorias: distributivas, redistributivas, regulatórias e constitutivas.
As políticas regulatórias são aquelas que estão ligadas a padronização de serviços e produtos, bem como uniformização de comportamentos tanto nas esferas pública e privada. As políticas distributivas são aquelas que ao gerar custos para a maioria da população, acaba por beneficiar uma minoria. As políticas redistributivas são marcadas por gerar benefícios para um grupo específico enquanto onera outra categoria de atores, não implicando em custos generalizados. As políticas constitutivas “são aquelas que definem as competências, jurisdições, regras da disputa política e da elaboração de políticas públicas. São chamadas meta-policies, porque se encontram acima dos outros três tipos de políticas e comumente moldam a dinâmica política nessas outras arenas” (Secchi, 2010: 18).
A tipologia de Löwi traz grandes contribuições analíticas, mas apresenta dificuldades de operacionalização prática na categorização dos dados. Isto se deve ao fato de colocar num mesmo esquema classificatório, esquemas analíticos de matrizes diferentes. Enquanto as políticas distributivas e redistributivas remetem a relação de custo e benefício, as políticas regulatória e constitutiva remetem aos limites em termos de objetivos.
Complementando a abordagem de Löwi, James Wilson formulou a sua própria tipologia das políticas públicas, priorizando a relação entre benefícios e custos na população. Políticas com custos distribuídos, mas benefícios também distribuídos na população foram denominadas de majoritárias. As políticas clientelísticas são aquelas com custos distribuídos, mas benefícios concentrados. As políticas empreendedoras possuem custos concentrados, mas benefícios distribuídos. Por fim, as políticas de grupos de interesse possuem tanto custos como benefícios concentrados.
Para este estudo, a tipologia de Wilson se mostra mais profícua para mapear os projetos políticos apresentados para a área da segurança pública. No entanto, ela se mostra incompleta ao limitar a relação de
custos e benefícios numa estrutura de classificação mista, deixando de fora a possibilidade de projetos somente benéficos (sem onerar nenhum setor), onerantes (sem benefícios), ou até mesmo neutros (sem benefícios nem custos), desenvolvido por Taylor-Robinson e Diaz como efeitos do projeto.
A tipologia de Taylor-Robinson e Diaz (1999) opera o cruzamento da abrangência dos projetos com seus efeitos. Quanto a abrangência (nível de agregação), as proposições podem ser individual, local, regional, setorial ou nacional. Quanto aos efeitos, o projeto político pode se benéfico, onerante, misto e neutro.
“Um projeto de lei de nível local de agregação é aquele que tem por objeto um único município, ou um pequeno número deles, mas não a totalidade dos municípios de um estado, região ou país. Os projetos de nível de agregação regional visam a um ou a alguns estados ou regiões, mas não à totalidade das regiões do país. Classificamos um projeto como de nível setorial quando tem por objeto um determinado setor da economia ou ramo de atividade profissional – os melhores exemplos são os projetos de regulamentação do exercício de uma nova profissão. Finalmente, os projetos de nível nacional afetam indiscriminadamente todos os grupos de cidadãos, regiões, estados e municípios”. (Neto e Santos, 2003:666)
Os efeitos do projeto na tipologia de Taylor-Robinson e Diaz se assemelham em parte à tipologia de Wilson, mas não prevê que todos os projetos tenham necessariamente “ganhadores” e “perdedores”. Projetos benéficos concedem benefícios, seja no nível individual ou nacional, mas não determina grupos ou agentes onerados. O inverso também é válido. Projetos onerantes indicam grupos e atores para os quais são impostos ônus, de qualquer natureza, sem indicar os beneficiados. Projetos mistos beneficiam alguns enquanto impõe ônus a outros. Nesta categoria se encontram os quatro tipos elaborados por Wilson, que funcionariam neste esquema como subgrupos dos “projetos mistos”. Por fim, projetos neutros, onde não se pode perceber ganhadores nem perdedores.
Além das tipologias, que nos auxiliam a classificar e analisar as políticas públicas, mais duas variáveis podem ser utilizadas com este propósito: o tema e o objeto central dos projetos (Neto e Santos, 2003).
Os dois poderão mostrar as prioridades dentro da agenda de uma política pública específica, demarcando áreas temáticas valorizadas e obscurecidas pelos propositores e sua relação com o nível de agregação e seus efeitos.
A análise da produção política do legislativo, a partir das tipologias acima descritas, encontra na teoria do modelo do segredo ineficiente (Shugart e Carey, 1992) uma das principais contribuições. O segredo ineficiente caracteriza sistemas políticos onde os eleitores têm dificuldade em estabelecer reais diferenças entre propostas partidárias de âmbito nacional. A atuação parlamentar de políticos eleitos, em sistemas de segredo ineficiente, é traduzido pelo paroquialismo na proposição de políticas públicas e pela fraca disciplina partidária.
O segredo ineficiente decorre sobretudo da interação de dois fatores institucionais: um Executivo dotado de fortes poderes legislativos e líderes partidários com baixa capacidade de controle sobre seus liderados. (Neto e Santos, 2003: 662)
Em sistemas políticos caracterizados pelo modelo do segredo ineficiente, líderes políticos locais dominam o cenário partidário nacional e, desta forma, controlam as assembleias. Os “caciques” locais trabalham com o intuito de direcionar verbas, investimentos e projetos que atendam a sua clientela, ao mesmo tempo em que buscam preservar a capacidade do Executivo federal em aprovar projetos de abrangência nacional. Nesta aparente contradição, a racionalidade estratégica dos políticos, num modelo do segredo ineficiente, busca, através do modelo eleitoral, reforçar o poder do executivo federal sobre o Legislativo para garantir sua autonomia local.
A consequência da atuação parlamentar dos caciques locais no legislativo federal é o desenvolvimento de um padrão de apresentação de projetos políticos e aprovação de leis em três sentidos:
(1) os congressistas apresentam projetos de lei de baixo impacto que beneficiam seus distritos eleitorais, enquanto o Executivo propõe projetos de impacto nacional; (2) diferentemente das propostas de iniciativa do Executivo, poucos projetos dos congressistas passam na Câmara, já que os legisladores não gastam tempo tentando aprová-los; (3) os poucos projetos iniciados pelos deputados que são aprovados também têm baixo
impacto e beneficiam igualmente suas regiões eleitorais. (Neto e Santos, 2003: 663).
A produção acadêmica sobre as políticas públicas acabou por produzir abordagens teóricas diferenciadas. Podemos elencar algumas vertentes que funcionam como modelos de análise e avaliação de políticas públicas: neoinstitucionalismo, grupo de interesses, teoria das elites, racionalismo, incrementalismo, teoria dos jogos, teoria dos sistemas, modelo garbage can. Algumas destas guardam proximidades conceituais e teóricas, mas todas trazem contribuições específicas para o campo das políticas públicas. Apresentarei todas de maneira sucinta, com exceção do neoinstitucionalismo, que me estenderei no próximo tópico por dominar, dentro do conjunto de abordagens, o debate sobre o tema no Brasil.
A abordagem do grupo de interesse parte da premissa que agentes pertencentes a grupos diferenciados podem compartilhar interesses e, a partir dos objetivos em comum, constituir um grupo organizado para a luta deste objetivo, demarcando sua oposição contra outros grupos sociais ou grupos de interesses. Nesta perspectiva, os grupos de interesse disputam a influência sobre as ações do Estado, incluindo as políticas públicas. O gerenciamento dos conflitos seria responsabilidade do sistema político, podendo equilibrar as disputas intergrupais a partir dos policy-makers (formuladores de políticas) que, ao formular uma política pública, introduziriam no sistema as demandas divergentes a partir de ações como a barganha, as concessões e a negociação.
A teoria das elites, inaugurada pelo cientista político Gaetano Mosca (1858-1941), considera que as elites, diferentemente das massas, tem maior capacidade de influenciar o sistema político por dominá-lo, com suas ações repercutindo de maneira mais eficaz para a formulação de políticas públicas. Isto se daria pela maior capacidade de organização e consenso das elites políticas, no passado e no presente. As políticas públicas passam, desta maneira, a refletir os valores das elites, que através de uma perspectiva reformista visa manter seu status quo ante o sistema político. O viés participativo e democrático consistiria num elemento simbólico, uma vez que o bem-estar de todos estaria atrelado aos planejamentos de uma minoria.
A abordagem racionalista se estrutura no conceito de eficiência das políticas públicas dentro da relação de custos e benefícios. Por encontrar obstáculos e imperfeições, percebe-se a racionalidade como limitada, uma vez que problemas relativos ao tempo, informações
incompletas e o autointeresse dos atores surgem como fortes entraves. Em contrapartida, a criação de arranjos institucionais poderia maximizar a racionalidade ao diminuir a possibilidade de obstáculos na formulação racional das políticas públicas. Para os racionalistas, o policy maker deveria levar em conta aspectos como a complexidade da diversidade de preferências, as alternativas possíveis para aquele projeto, a antecipação das consequências de cada projeto, a projeção das alternativas mais eficientes.
O incrementalismo se opõe ao racionalismo por considerar a perspectiva do cálculo racional com fins à eficiência uma tarefa não condizente com a complexidade do social e as imperfeições intelectuais e técnicas humanas. Dentro do sistema político, a reeleição, ou manutenção do poder político, seria o maior objetivo dos agentes, desconsiderando, se necessário, o racionalismo na formulação das políticas públicas, se este não contribuísse para sua permanência no sistema. A lógica do político é, portanto, apresentada como diferente daquela do empresário. Além disso, o ciclo eleitoral encurtaria o tempo para a execução de todas as ações necessárias, com fins de eficiência e racionalidade, na formulação das políticas como, por exemplo, investigar todas as alternativas e a relação de custo e benefício de cada uma.
Mas é do incrementalismo que vem a visão de que decisões tomadas no passado constrangem decisões futuras e limitam a capacidade dos governos de adotar novas políticas públicas ou de reverter a rota das políticas atuais (Souza, 2006:29).
A teoria dos jogos mostra que as políticas públicas passam por um processo de decisões onde os mais diferentes atores precisam maximizar suas escolhas e benefícios tendo em conta que o resultado final (outputs) será obtido a partir da escolha também racional da interação de cada ator envolvido no dilema. Por este motivo, a teoria dos jogos pode ser compreendida como uma variante da teoria racionalista, mas aplicada a situações de competição.
A teoria dos sistemas defende que as políticas públicas devem ser analisadas como um sistema aberto a partir da relação entre inputs (entradas em termos de demandas e preferências constituídas na agenda política) e outputs (resultados obtidos). Os inputs influenciariam os outptus, portanto, a dinâmica de pressão de partidos, mídia e grupos de
interesse na constituição de uma política pública, marcaria seu processamento pelo sistema e o respectivo resultado (Souza, 2006).
O modelo garbage can (lata de lixo) considera que problemas sociais são múltiplos e alternativas políticas de resolução são escassas, estando “misturadas” numa lata de lixo. As políticas públicas seriam marcadas por processos de tentativa e erro, uma vez que não se tem controle e conhecimento tanto dos problemas como das soluções. Neste caso, as soluções iriam de encontro aos problemas, e não o inverso. As organizações e seus gestores optariam em cada momento por uma alternativa política no leque de opções disponível e limitado de soluções, verificando para qual problema aquela teria eficácia.