Le pilier de politique étrangère ne résulte ainsi pas uniquement de la volonté de faire de l’Union un acteur international. Toutefois, le double objet de la PESC implique nécessairement que cette politique doive présenter un apport substantiel à l’établissement d’une action internationale de l’Union. Par conséquent, la mise en place et le développement de cette politique étaient supposés combler les lacunes de l’action internationale de la Communauté.
La PESC avait donc pour tâche de conférer à l’Union européenne des capacités générales de conduite d’une politique étrangère (I). Mais c’est également la construction d’une dimension opérationnelle qui devait être réalisée par la création de la PESC par le biais de la PSDC (II).
I La PESC comme source de capacités générales de conduite d’une politique étrangère En dehors de la dimension opérationnelle, le pilier relatif à la politique étrangère devait essentiellement permettre à l’Europe de bénéficier d’une véritable dimension politique dont étaient encore dépourvues les relations extérieures de la Communauté. Bien que la PESC relève de mécanismes particuliers, les dispositions du traité sur l’Union européenne prévoient la capacité d’adopter des décisions juridiques dans son cadre afin que l’Union puisse mettre en place une politique étrangère. Ils offrent à l’Union européenne les instruments essentiels à la mise en place d’une politique internationale puisque le Conseil européen dispose de capacités stratégiques vis-à-vis de l’action internationale (A) et que le Conseil met en œuvre ces visions générales par l’adoption de décisions juridiques relatives aux actions à mener ou aux positions à prendre (B)
A) Des capacités stratégiques mises à disposition du Conseil européen
Dans le cadre de la PESC, le Conseil européen se trouvait chargé de définir les principes et orientations générales de cette politique ainsi que les stratégies communes à mettre en œuvre296. Le traité de Lisbonne fait cependant disparaître cette dernière catégorie d’actes
introduite par le traité d’Amsterdam297. Toutefois, il est difficile de concevoir cette disparition
296 Ex-Art 13 §§ 1 et 2 du TUE.
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comme un recul des capacités de l’Union. Tout d’abord car subsistent les « orientations générales » que le Conseil européen a pour mission de définir en plus d’ « identifie[r] les intérêts stratégiques de l’Union » et de « fixe[r] les objectifs »298. Or, l’absence de définition
précise des stratégies communes rendait difficile la distinction avec les orientations générales ce qui entraînait un risque de double emploi. Les stratégies devaient toutefois, en principe, disposer d’un contenu plus précis car le traité leur imposait de préciser « leurs objectifs, leur durée et les moyens que devront fournir l'Union et les États membres »299. Mais ce cadre
contraignant a, de facto, joué en la défaveur du développement de ces stratégies. Il conduisait à minorer l’apport de cet instrument. Particulièrement critique à leur sujet, J. SOLANA estimait
qu’une stratégie commune se contentait de dresser « des inventaires de politiques existantes »300. Il jugeait que la publicité systématique faisait de cet outil un instrument
déclaratoire et diplomatique plutôt que véritablement stratégique. Il relevait, de plus, l’échec de cet instrument à remplir l’objectif pour lequel il avait été inséré dans le traité d’Amsterdam, à savoir celui de faciliter le passage au vote à la majorité qualifié dans le cadre des décisions fondées sur lesdites stratégies301.
L’absence de caractère opérationnel de ces stratégies ne paraît cependant pas illogique au regard de l’instance à laquelle était confiée leur élaboration. En effet, il est entendu que le Conseil européen se situe au niveau des principes directeurs de l’Union. Une dimension véritablement opérationnelle aurait été plus logiquement soutenue par l’action du Conseil de l’Union qui se trouve chargé de la mise en œuvre de la PESC302. Il en résulte que plus
contraignantes à adopter que les orientations générales, sans pour autant offrir de véritable plus- value, les stratégies communes n’ont pas rencontré le succès suffisant pour être conservées à l’issue de la dernière révision du traité sur l’Union européenne. En effet, l’Union n’a adopté que trois stratégies communes sur le fondement de l’ex article 1β du TUE303. Aucune n’était
298 Art 26 TUE. 299 Ex-art. 13 du TUE.
300 Rapport d'évaluation établi par le Secrétaire général/Haut Représentant sur les stratégies communes, figurant en annexe à la suite des conclusions du Conseil du 9 octobre 2000 sur l'efficacité de l'action extérieure de l'Union, agence Europe 31 janvier 2001, également disponible sur le site ena.lu. ; v. par ex., s’agissant de la Russie, D. LYNCH, « La Russie face à l’Europe », Cahiers de Chaillot mai 2003, n° 60, p. 89.
301 Ibid.
302 Ainsi le TUE disposait à l’article 1γ § γ : « Le Conseil prend les décisions nécessaires à la définition et à la mise en œuvre de la politique étrangère et de sécurité commune, sur la base des orientations générales définies par le Conseil européen. » ; d’ailleurs l’incapacité ou l’absence de volonté du Conseil européen pour ces questions conduit dans les stratégies communes à ne pas s’appesantir sur de telles questions quand bien même le traité le lui commanderait, ainsi la stratégie à l’égard de la Russie faisant l’inventaire des moyens à utiliser déclare que l’Union fera « un usage approprié de tous les instruments et moyens pertinents dont disposent l'Union européenne, la Communauté et les États membres ».
303 Stratégie commune de l'Union européenne à l'égard de la Russie, 4 juin 1999, 1999/414/PESC, JO L 157/1 du 24 juin 1999 ; Stratégie commune du Conseil européen à l'égard de l'Ukraine du 11 décembre 1999,
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d’ailleurs encore en vigueur lorsque les stratégies communes ont officiellement quitté la liste des instruments de la PESC avec le traité de Lisbonne.
Malgré leur disparition officielle, on retrouve trace des éléments qui les composaient dans le nouveau traité sur l’Union européenne. En effet, le traité prévoit que le Conseil européen peut adopter des décisions « sur les intérêts et objectifs stratégiques de l’Union »304. L’article
21 TUE précise qu’à l’instar des stratégies communes qui ont été adoptées, ces décisions « peuvent concerner les relations de l’Union avec un pays ou une région, ou avoir une approche thématique »305. L’article reprend par ailleurs explicitement les conditions qui s’imposaient aux
stratégies lorsqu’il énonce que ces décisions doivent indiquer « leur durée et les moyens que devront fournir l’Union et les Etats membres »306. Enfin, l’adoption de cette décision permet,
tout comme celle des stratégies communes, l’adoption de décision d’exécution par le Conseil à la majorité qualifiée307.
On pourrait naturellement s’interroger sur l’opportunité de réinsérer ces instruments. La modification n’est toutefois pas que cosmétique. En plus du changement de dénomination, ces instruments stratégiques se trouvent déplacés hors du cadre de la PESC et sont désormais attachés à l’action extérieure. De sorte que leur rayon d’action porte au-delà de la PESC pour comprendre également les politiques de l’action extérieure énumérées dans le TFUE ainsi que les aspects externes des politiques internes308. Il en résulte par conséquent une distinction plus
claire avec les orientations générales qui, si elles sont également adoptées par le Conseil européen, ne bénéficient pas d’une portée juridique s’étendant au-delà du domaine de la PESC. Aux termes l’article β5 du TUE, la PESC est conduite par le biais de trois types d’interventions. L’Union dirige cette politique « en définissant les orientations générales », en adoptant les décisions PESC et « en renforçant la coopération systématique entre les Etats membres pour la conduite de leur politique ». Ainsi, bien que le traité de Lisbonne supprime la notion de stratégie commune, il conserve celle d’orientations générales de la PESC. Cet outil permet au Conseil européen de bénéficier d’un instrument stratégique général concernant l’ensemble de l’action extérieure et l’un ayant trait spécifiquement à la PESC309. La distinction
du cadre de ces décisions avec celles traitant des intérêts et objectifs stratégiques de l’Union
1999/877/PESC, JO L 331/1 du 23 déc. 1999 ; stratégie commune du Conseil européen à l'égard de la région méditerranéenne du 19 juin 2000, 2000/458/PESC, JO L 183/5 du 22 sept. 2000.
304 Art. 22 § 1, al. 1 du TUE. 305 Art. 22 § 1, al. 2 du TUE. 306 Idem.
307 Art 31 § 2, al. 1 du TUE. 308 Art 21 § 3 du TUE.
309 Art 26 § 1 ; il convient toutefois de relever le manque de clarté des dispositions qui intègrent les intérêts et objectifs stratégiques qui s’appliquent au niveau plus global de l’action extérieure.
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peut sembler ardue si l’on considère la difficulté à délimiter la PESC310. D’autant que le traité
sur l’Union européenne ne sépare pas avec une très grande rigueur ces instruments. Le traité fait ainsi référence aux décisions stratégiques lorsqu’il définit le rôle du Conseil européen dans le cadre de la PESC. Or, dans la mesure où ces décisions bénéficient d’une portée plus importante, elles ne peuvent être analysées comme des décisions PESC311. Ainsi les deux
instruments se distinguent par leurs champs d’application et par la circonstance que les décisions concernant les intérêts et objectifs de l’Union doivent être complétées de mention définissant leur « durée et les moyens que devront fournir l’Union et les Etats membres »312.
Certes, la procédure décisionnelle ne diffère pas selon qu’il s’agisse d’une orientation de la PESC ou d’une décision stratégique de l’action extérieure313. Mais l’adoption d’une
orientation générale ne permet pas de faire basculer la procédure de vote sur la règle de la majorité qualifiée. Si l’on ajoute à cette circonstance l’importance d’identifier les conséquences pour les autres politiques de l’action extérieure, il est primordial que ces deux instruments puissent être bien distingués. Pourtant, le Conseil européen semble s’amuser à user d’une terminologie différente de celle du traité dans ses déclarations lorsqu’il affirme sa volonté de renforcer la « politique extérieure » en arrêtant « des orientations stratégiques »314.
Il n’en demeure pas moins vrai que ces deux instruments permettent au Conseil européen d’adopter des décisions stratégiques afin d’aiguiller l’ensemble des politiques de l’action extérieure et en particulier la PESC. En effet, dans le cadre de cette dernière, le Conseil de l’Union met en œuvre la politique étrangère commune sur la base des décisions stratégiques prises par le Conseil européen dans le cadre général ou dans celui de la PESC315.
310 Par ex. Ph. MADDALON, « L’action extérieure de l’Union européenne », Europe 2008, n° 7, p. 61.
311 Selon l’article β6 § 1 TUE, « [l]e Conseil européen identifie les intérêts stratégiques de l'Union, fixe les objectifs et définit les orientations générales de la politique étrangère et de sécurité commune, y compris pour les questions ayant des implications en matière de défense. Il adopte les décisions nécessaires. » ; étant entendu que ces décisions ne sont pas visées par l’article β5 TUE.
312 Art 22 § 1 TUE ; ces conditions ne sont pas sans rappeler celles qui encadraient les stratégies communes. 313 L’art. ββ § 1 TUE prévoit que le Conseil européen statue à l’unanimité sur proposition du Conseil et l’art γ1 TUE concernant les modalités de vote dans le cadre de la PESC prévoit que les décisions seront adoptées à l’unanimité ; il faut toutefois préciser que la recommandation du Conseil visée à l’art. ββ § 1 est adoptée selon la modalité de vote propre au domaine concerné.
314 V. les conclusions du Conseil européen du 16 septembre 2010.
315 Art 26 § 2 TUE : « [l]e Conseil élabore la politique étrangère et de sécurité commune et prend les décisions nécessaires à la définition et à la mise en œuvre de cette politique, sur la base des orientations générales et des lignes stratégiques définies par le Conseil européen ».
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B) La mise en œuvre de la PESC par les décisions relatives aux actions à mener ou aux positions à prendre
La CPE reposait sur des mécanismes peu contraignants pour les participants. Elle n’obligeait, en effet, les Etats membres qu’à se consulter préalablement à toute prise de position internationale. Dès lors, la coopération débouchait sur des actions typiques des relations internationales telles que les déclarations conjointes316. La création de la PESC lors de celle de
l’Union européenne induit inévitablement un changement important à ce propos. Toutefois, la PESC ne permettait pas l’adoption des instruments communautaires317. Le traité de Maastricht
prévoyait ainsi, dans le cadre du fonctionnement de cette politique, l’adoption de positions et d’actions communes318.
La révision de Lisbonne met formellement fin à la distinction en intégrant ces deux types d’actes à la catégorie générique des « décisions » PESC319. Matériellement, la distinction est
conservée puisque les décisions susceptibles d’être adoptées définissent soit les actions à mener, soit les positions à prendre ou encore les modalités de mise en œuvre des décisions adoptées320.
Aux termes du traité, l’« action à mener » consiste en une « action opérationnelle de l’Union ». La décision devra énoncer les objectifs, la portée, les moyens à mettre à la disposition de l’Union, ainsi que les conditions de mise en œuvre et, si nécessaire, la durée321. Il se déduit
des dispositions du traité que les décisions définissant une action entraînent une réalisation concrète de la politique étrangère comme, par exemple, « l’administration de la ville de Mostar durant le conflit bosniaque, le Pacte de stabilité pour l’Europe centrale et orientale ou le soutien à la transition économique et politique en Afrique du Sud »322. Elle sert également de fondement
316 A l’occasion, par exemple, de la guerre des Malouines (déclaration du 10 avril 1982, Bull. CE/4/1982 page 8) ou de la déclaration de Venise relative au Proche-Orient (préc.).
317 Le traité de Lisbonne exclut même expressément l’adoption d’acte législatif dans le cadre PESC (art. γ1 § 1, al. 1 du TUE).
318 Articles J 2 et J 3 du traité sur l’Union européenne signé à Maastricht le 7 février 199β, JO. C 191 du 29 juillet 1992, pp. 1-110.
319 Art. β5 TUE. Il convient de remarquer que l’abandon du projet constitutionnel qui a conduit à revenir sur le terme de « loi européenne » et « loi-cadre européenne » n’a impliqué aucune modification de cette terminologie, ce qui conduit à conclure que le terme ne laissait en rien craindre une intégration fédéraliste ; v. not. Ph. MADDALON, op. cit., p. 62.
320 Art 25 b TUE.
321 Art 28 § 1 TUE ; Précisons que les conditions de mise en œuvre n’en incluent pas nécessairement les modalités, celles-ci pouvant faire l’objet d’une décision à part entière, v. art β5 b), iii TUE.
322 F. TERPAN in I. PINGEL (dir.), Commentaire article par article des traités UE et CE : de Rome à Lisbonne, Bâle/Paris/Bruxelles, Helbing Lichtenhahn/Dalloz/Bruylant, 2e édition, 2010, p. 50.
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aux actions civiles et missions militaires déclenchées par l’Union comme par exemple la mission de police de l’Union européenne en Bosnie Herzégovine ou l’opération Concordia323.
Les décisions relatives aux positions à prendre sont exemptes du caractère opérationnel propre aux actions. Le traité sur l’Union européenne se révèle peu loquace à leur sujet. Il précise néanmoins que décisions « définissent la position de l'Union sur une question particulière de nature géographique ou thématique ». Ainsi, à l’instar des positions communes, ces décisions concernent l’adoption des mesures non opérationnelles. Elles se trouvent alors investies d’un rôle plus important dans la dimension déclaratoire de la politique internationale de l’Union.
Ces décisions constituent sans conteste de véritables instruments juridiques. Les dispositions du droit primaire rappellent à ce titre que « les États membres veillent à la conformité de leurs politiques nationales avec les positions de l'Union »324. Il s’agit bien là
d’une obligation juridique pesant sur les Etats qui renforce celle d’appuyer « activement et sans réserve la politique extérieure et de sécurité de l’Union dans un esprit de loyauté et de solidarité mutuelle » et de respecter « l’action de l'Union dans ce domaine »325. En ce sens, ce type de
décision « apparaît ainsi comme une modalité renforcée de la diplomatie déclaratoire, destinée à mieux assurer la cohérence entre politique étrangère européenne et politiques étrangères nationales »326.
Il ne faudrait toutefois pas en déduire que les décisions relatives aux positions à adopter n’ont d’autre implication qu’une politique déclaratoire. Ainsi, lorsque ce type de décision traite de questions touchant à une médiation ou à une aide humanitaire, elles impliquent nécessairement une action corrélative327. Par exemple, la position commune 2002/400 PESC
concernant l'accueil temporaire de certains Palestiniens par des États membres de l'Union européenne dépasse le cadre d’une déclaration puisqu’elle dispose que les douze palestiniens visés « sont accueillis temporairement et pour des raisons exclusivement humanitaires par les États membres suivants: la Belgique, la Grèce, l'Espagne, l'Irlande, l'Italie et le Portugal »328.
La position commune, dans ce cas, cristallise juridiquement un accord déjà obtenu auprès des Etats membres concernés. Elle implique donc bien une action et non seulement un discours.
323 Action commune du Conseil du 11 mars 2002 relative à la Mission de police de l'Union européenne (JO L 70/1 du 13.3.2002) et Action commune 2003/92/PESC du Conseil du 27 janvier 2003 relative à l'opération militaire de l'Union européenne dans l'ancienne République yougoslave de Macédoine (JO L 34/26 du 11.2.2003).
324 Art 29 du TUE. 325 Art 24 § 3 TUE.
326 F. TERPAN in I. PINGEL (dir.), op. cit., p. 52.
327 F. TERPAN, La politique étrangère et de sécurité commune de l’Union européenne, Bruxelles, Bruylant, 2003, p. 239.
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A ce titre, la distinction fondamentale entre les visas des articles 28 et 29 est constituée par les destinataires de l’obligation principale de la décision. La décision relative à une action à mener implique une « action opérationnelle de l’Union ». La décision relative à une position à prendre n’implique, pour sa part, pas directement d’obligation à la charge de l’Union européenne. La décision se contente de définir la position à laquelle les Etats membres devront se conformer. De sorte que l’action revient alors aux Etats membres agissant dans le sens préconisé.
Cependant que ces deux types de décisions sont intégrés à une même catégorie, toute décision peut consister en une action à mener ou une position à prendre, voire même les deux329.
Ce dernier cas est même automatiquement entendu lors de la mise en œuvre de l’article β8 qui précise qu’une décision portant sur une action opérationnelle engage les Etats « dans leurs prises de position et dans la conduite de leur action »330. Ainsi, sans réduire les capacités de
l’Union, la nouvelle nomenclature apporte une souplesse formelle qui semble répondre aux critiques portant sur le manque de pertinence pratique de la différenciation des actions et positions communes331.
Les décisions PESC permettent à l’Union de disposer de capacités juridiques suffisantes pour envisager toute action nécessaire au plan international. Il en résulte que cette base juridique permet à l’Union européenne de bénéficier d’un large champ opérationnel s’étendant des actions dites diplomatiques aux actions opérationnelles d’ampleur nécessitant d’importants moyens humains et matériels332. Dans ce dernier cas, la conjugaison de ces dispositions avec la
politique de sécurité et de défense commune lui permet en effet de mettre en place de nombreux types d’actions opérationnelles comme, par exemple, les missions de police ou les missions « Etat de droit »333.
Ainsi, une décision impliquant une action commune peut, par exemple, consister en la nomination d’un représentant spécial pour un pays334. Cette nomination s’accompagne
329 Le Conseil précise toutefois par biais de visa, le cadre dans lequel il entend inscrire sa décision : par exemple la décision β010/694/PESC du Conseil du 17 novembre β010 concernant l’accueil temporaire de certains Palestiniens par des États membres de l’Union européenne (JO L 303/13 du 19 nov. 2010) vise en particulier l’article β9 TUE relatif aux positions communes ; de la même manière la décision 2010/766/PESC du 7 décembre β010 modifiant l’action commune β008/851/PESC concernant l’opération militaire de l’Union européenne en vue d’une contribution à la dissuasion, à la prévention et à la répression des actes de piraterie et de vols à main armée au large des côtes de la Somalie (JO L 327/49 du 11 déc. 2010) vise notamment l’article β8 TUE relatifs aux actions.
330 Art. 28 § 2.
331 F. TERPAN, La politique étrangère…, op. cit., p. 239. 332 Ibid, p. 244 et s.
333 Sur la dimension opérationnelle, v. infra Partie II, Titre II, Chapitre I. 334 Art 33 TUE.
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naturellement de la fixation des objectifs généraux de la mission à remplir, ainsi que du mandat donné au représentant335. La nomination de représentants spéciaux est devenue chose courante
dans le cadre de la politique européenne. A tel point, que ce type d’acte se réalise désormais