La pesée des intérêts

La décision complexe, à laquelle la jurisprudence a voué l'essentiel de son attention, n'est que l'aboutissement visible et formelle d'un processus. Au modèle juridique qui prescrit la prise en compte simultanée et globale de tous les intérêts au moment de la décision, se substitue un modèle administratif itératif au cours duquel les intérêts émergent progressivement et s'ajustent mutuellement en continu.

Notons le rôle important que revêtent les actes de planification dans la pesée des intérêts. Ces planifications constituent un arbitrage préalable qui cadre l'action de l'administration lorsqu'elle est confrontée à une décision particulière. Plus la planification est exhaustive, plus la marge d'autonomie dont dispose l'administration pour peser les intérêts en présence dans un cas d'espèce s'en trouve restreinte.

La planification est nettement plus développée dans le domaine des gravières que dans celui des parkings. Pour les gravières, les variables en présence sont à la fois moins nombreuses, plus précises et moins conflictuelles. Le système d'acteurs paraît mieux stabilisé et les intérêts publics et privés à l'exploitation des gravières semblent généralement convergents. Ces facteurs facilitent à la fois une planification relativement exhaustive et contraignante et la pesée des intérêts dans les cas d'espèces.

Dans le cas des parkings, on a affaire à des planifications plus floues. Ces caractéristiques reflètent la difficile cohabitation entre des politiques parfois

contradictoires et donc mal coordonnées (transports, circulation, aménagement, protection de l'environnement). Elles influencent également le déroulement de la procédure. En effet, dans le cadre des décisions concrètes, l'arbitrage entre les intérêts se révèle en général favorable aux projets à l'issue des premières phases, puis il est remis en question ultérieurement. Cette remise en question peut s'expliquer par le faible degré de planification et par une constellation d'acteurs peu stable, parmi lesquels certains, profitant du flou de la planification et de la présence de variables qualitatives mal définies, introduisent de nouveaux intérêts dans l'exercice de la pesée.

Nos observations indiquent que les stratégies administratives de gestion des dossiers se situent sur un axe borné par deux attitudes opposées, l'attentisme/passivité et la gestion dynamique.

La première stratégie consiste à attendre le dépôt de la requête en autorisation, puis à recueillir les préavis nécessaires au sein des services. L'autorité prend alors sa décision sur la base de ces préavis hétéroclites et pas toujours bien motivés, une décision souvent elle-même faiblement motivée. Une décision de ce type risque fort d'être cassée par les tribunaux pour manque de transparence dans la détermination des intérêts, omission de certains intérêts ou pesée insuffisante. En effet, une telle décision ne peut répondre à l'exigence de la pesée globale des intérêts. Récemment encore le Tribunal fédéral a sanctionné des décisions de ce type.

La deuxième stratégie implique une administration qui anticipe les problèmes et collabore avec le requérant dans la recherche de solutions optimales, remplissant une fonction de service et ouverte à la négociation. Cette stratégie conduit à privilégier la vue d'ensemble et la synthèse, la cohérence et la globalité considérées comme garantes de la conformité de la décision finale. Les premières pesées d'intérêts se réalisent très tôt, si bien que la procédure proprement dite ne consiste, dans les cas-limite, qu'à légitimer des accords informels et des ajustements d'intérêts préalablement réalisés.

Les exigences de la jurisprudence d'une part, et un processus d'apprentissage, favorisé par une nouvelle génération de fonctionnaires, d'autre part, devraient conduire à la

105

généralisation de cette deuxième stratégie. Les cantons ont inventé des pratiques et des modèles de coordination beaucoup plus variés et riches que ceux proposés par les juristes, aptes à prendre en compte simultanément tous les intérêts pertinents dans le cadre d'un décision complexe. Ils ont ainsi fait la preuve, une nouvelle fois, qu'ils représentent un extraordinaire réservoir d'idées nées de la confrontation à des problèmes pratiques. Au moment où l'on redécouvre le pluralisme juridique, il est intéressant de noter cette floraison de modèles juridiques et institutionnels qui enrichissent et complètent ceux que les autorités centrales, tel le Tribunal fédéral, imposent à tout le pays.

Annexe: Liste des abréviations

CAMAC Centrale des autorisations en matière d'autorisation de construire (Vaud) CCC Commission cantonale des constructions (Valais)

CIPE Commission interdépartementale pour la protection de l'environnement (Vaud)

CTAT Communauté de travail pour l'aménagement du territoire (Neuchâtel) EŒ Etude d'impact sur l'environnement

GRICO Groupe interdépartemental de coordination (Valais) LAT Loi fédérale sur l'aménagement du territoire

LEaux Loi fédérale sur la protection des eaux LFo Loi fédérale sur les forêts

LPA Loi fédérale sur la procédure administrative LPE Loi fédérale sur la protection de l'environnement

No. Oxyde d'azote

OAT Ordonnance sur l'aménagement du territoire

OCAT Office des constructions et de l'aménagement du territoire (Fribourg) OEPN Office des eaux et de la protection de la nature

OFAT Office fédéral de l'aménagement du territoire

OFEFP Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage OEIE Ordonnance relative à l'étude d'impact sur l'environnement OPair Ordonnance fédérale sur la protection de l'air

OPB Ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit

OPEL Ordonnance sur la protection des eaux contre les liquides pouvant les altérer OPEN Office de protection de l'environnement (Fribourg)

PDCAR Plan directeur des carrières (Vaud) SAT Service de l'aménagement du territoire

SCLN Service de lutte contre les nuisances (Vaud)

SCPE Service de coordination pour la protection de l'environnement (Berne) SEPE Service des eaux et de la protection de l'environnement (Vaud)

Sfo Service des forêts

SPE Service de la protection de l'environnement (Valais) VLI Valeurs limites d'immission

107