Perspectives

Introdução

É importante para aprofundar o presente estudo que as Operações Urbanas sejam apresentadas em sua conceituação, finalidades, mecanismos de institucionalização e de gestão. Em primeiro lugar é fundamental afirmar que a Operação Urbana promove a intervenção urbana em determinado território da cidade de acordo com objetivos específicos definidos no Plano Diretor e na política urbana, como um instrumento de transformação estrutural por meio da parceria entre o Poder Público e a iniciativa privada, com a participação de proprietários, investidores e moradores. Possui como atrativo para o investimento privado os incentivos urbanísticos indutores da adequação dos empreendimentos à transformações ensejadas pela política urbana, vinculados ao pagamento de contrapartidas.

O Estatuto da Cidade consolida a atuação das Operações Urbanas, definindo como incentivos: a modificação de índices e características de parcelamento, o uso e a ocupação do solo e a alteração de normas de edificação. A Operação Urbana pressupõe sempre medidas de gestão como o redesenho da estrutura fundiária, intervenções localizadas no espaço público, definição de potencial imobiliário e regras de uso e ocupação do solo. O conceito de Operação Urbana absorveu experiência internacional francesa e norte-americana no controle de densidade urbana, da valorização imobiliária e da política de preservação de imóveis com valor arquitetônico ou cultural. No município de São Paulo as Operações Urbanas foram incorporadas, como já foi exposto, nos

projetos dos Planos Diretores de 1985, 1988, 1991 e 2002 e aplicadas em Lei a partir da década de 1990. (MONTANDON D. T., SOUZA F. F., 2007)

Finalidades e Mecanismos

O Estatuto da Cidade, marco regulatório da política urbana municipal brasileira, definiu as condições específicas, abrangendo: aspectos geográficos e econômicos, densidade e

padrão de urbanização, infra-estrutura existente, processo de evolução urbana. Estas são determinantes na aplicação das Operações Urbanas para o atendimento das

diretrizes urbanísticas de estruturação do tecido urbano. Seu papel na urbanização pode ser sintentizado em:

i) A justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização;

ii) A recuperação dos investimentos do Poder Público que tenham resultado na valorização de imóveis urbanos;

iii) A cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social; iv) A ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar a utilização inadequada e a retenção especulativa dos imóveis urbanos, que resulte em sua subutilização;

v) A articulação entre novas edificações e a infra-estrutura, equilibrando a relação entre espaços particulares e públicos.

Nas Operações Urbanas os instrumentos urbanísticos do Estatuto da Cidade estão associados aos temas da recuperação da valorização imobiliária gerada por investimentos e ações públicas e à transformação de setores urbanos por meio de intervenções de caráter reestruturador.

Em síntese, o mecanismo das Operações Urbanas consistiu na concessão de incentivos urbanísticos de modificação de índices e características de parcelamento, uso e ocupação do solo e subsolo, bem como alterações de normas edilícias como gabarito de altura máxima, recuos, taxa de ocupação, considerando o impacto ambiental decorrente e a

regularização de construções executadas em desacordo com a legislação vigente. O potencial construtivo adicional e a correspondente contrapartida praticados nas áreas de

Operação Urbana é um instrumento da outorga onerosa do direito de construir que surgiu da separação entre direito de propriedade e direito de construir, como decorrência do conceito de “solo criado” expresso na Carta de Embu:

“Admite-se que, assim como o loteador é obrigado a entregar ao Poder Público áreas destinadas ao sistema viário, equipamentos públicos e lazer, igualmente o criador de solo deverá oferecer à coletividade as compensações necessárias ao reequilíbrio reclamado por solo adicional”. (CARTA DE EMBU, 1977).

O Poder Público, portanto, fica possibilitado de recuperar a valorização imobiliária decorrente do solo adicional. A Operação Urbana concentra recursos num determinado perímetro e tem enfoque transformador do território nele contido, como: a regularização fundiária, a implantação de infra-estrutura e equipamentos urbanos, a execução de programas e projetos habitacionais de interesse social e a criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes. O emprego das Operações Urbanas em São Paulo possui relação direta com a evolução institucional dos instrumentos urbanísticos do Estatuto da Cidade.

Inicialmente, as Operações Urbanas se localizaram em regiões de urbanização consolidada, objetivando assegurar novas centralidades como a Operação Urbana Faria Lima; a reconversão de áreas subutilizadas como na Operação Urbana Água Branca; a renovação de áreas centrais como na Operação Urbana Anhangabaú e na Operação Urbana Centro; e mais recentemente, a Operação Urbana Água Espraiada. Todas com a finalidade de arrecadação para a realização de obras públicas, com os recursos provenientes das contrapartidas financeiras da flexibilização na legislação vigente de uso e ocupação do solo.

O Estatuto da Cidade instituiu o Certificado de potencial adicional de construção, como alternativa do Poder Público, visando antecipar os recursos oriundos das contrapartidas provenientes do benefício concedido, vinculado ao programa de obras da correspondente Operação Urbana. Em São Paulo, o Certificado de potencial adicional de construção - CEPAC já estava previsto na Operação Urbana Faria Lima em 1995, mas só foi aplicado após a aprovação de sua emissão controlada pela Comissão de Valores Mobiliários - CVM. O procedimento de aplicação do CEPAC depende dos estudos urbanísticos que definem um estoque de potencial adicional de construção. Estipula-se como valor mínimo de cada CEPAC uma equivalência entre o valor da unidade métrica de terreno e o valor da unidade do adicional de direito de construção, para os usos residencial e não residencial e por setores. Aprovada a lei da Operação Urbana, estimado o número de CEPACs, estabelecido seu valor mínimo e as regras de conversão, o título passa a ser negociado no BOVESPA (MONTANDON D. T., SOUZA F. F., 2007).

Institucionalização e Gestão

O desenvolvimento urbano pode ser orientado por meio de instrumentos como: a transferência do direito de construir, a instituição de zonas especiais de interesse social e a Operação Urbana, que para ser instituída deve atender aos seguintes requisitos:

i) Aprovação por Lei municipal específica;

ii) A Operação Urbana deve estar prevista no Plano Diretor;

iii) O município de São Paulo delimita áreas para futuras Operações Urbanas e incorpora os correspondentes perímetros onde é permitida a modificação de parâmetros urbanísticos;

iv) A gestão democrática envolve a participação de proprietários, moradores, investidores privados e demais envolvidos nos processos de formulação e implementação da Operação Urbana;

v) O Estatuto da Cidade estabelece que o controle da Operação Urbana é obrigatoriamente compartilhado pela representação da sociedade civil;

vi) O Estatuto da Cidade prevê como elementos mínimos para uma Operação Urbana: a possibilidade de modificação de parâmetros urbanísticos; o programa básico de ocupação da área; o programa de atendimento econômico e social para a população diretamente afetada pela Operação, assegurando o caráter redistributivo dos recursos obtidos e possibilitando a permanência da população nas áreas objeto de melhorias urbanísticas; o estudo prévio de Impacto de Vizinhança gerado pelos projetos públicos e os decorrentes da alteração dos parâmetros urbanísticos; vii) A definição da contrapartida exigida dos proprietários, usuários permanentes e investidores privados. (MONTANDON D. T., SOUZA F. F,2007).

A Operação Urbana como instrumento para implementação de projetos urbanos compatíveis com o planejamento geral da cidade, na dependência da escala, dos resultados urbanísticos esperados e da necessidade de obtenção de recursos para financiamento de infra-estrutura, terá um tempo de implantação da ordem de 20 anos.

Os projetos urbanísticos em áreas acima de 100 hectares são considerados como modificadores do meio ambiente e devem, segundo Resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAMA136, requerer a obtenção de Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental, como licença ambiental prévia para aprovação da Lei da Operação Urbana, o que alonga o prazo de sua institucionalização.

O sucesso de uma Operação Urbana está no empreendedorismo do Poder Público para a concretização de projetos estratégicos que respeitem a função social da propriedade e a justa distribuição dos ganhos econômicos, urbanísticos e sociais. O grupo gestor da Operação Urbana é constituído por representantes do Poder Público e da sociedade civil, que compartilham todas as decisões em relação à priorização de investimentos públicos. Em São Paulo a gestão fica a cargo da Empresa Municipal de Urbanização – EMURB, órgão responsável pelo gerenciamento de todos os fundos das Operações Urbanas aprovadas em lei e pela concretização dos correspondentes projetos públicos. A adesão de investimentos privados pode ser feita por meio de editais de chamamento e demais procedimento de aprovação na Prefeitura, obedecida a Lei da Operação Urbana. (MONTANDON D. T., SOUZA F. F., 2007)