Performances en parallèle

Na complexa arquitetura da governança global do clima, destacamos o papel do Estado como agente relevante, sob o conceito de Potência Climática. Como definimos em outro trabalho (VIOLA ET AL, 2013:211):

Na estrutura de governança de múltiplos estratos, existe um tipo de agente que como nenhum outro tem a capacidade de influenciar o social outcome climático de forma decisiva. A esse tipo de ator o denominamos potência (...)

Assim, podemos definir potências climáticas como aqueles atores estatais que possuem certo nível de agência na construção da governança climática. A capacidade de influenciar o resultado social climático é denominada aqui como poder climático e reside na combinação de dois elementos principais: a proporção global de emissões de GEE e; a disponibilidade de recursos humanos e tecnológicos para gerar um impacto profundo na transição para uma economia de baixo carbono. Assim, a ideia de potência revela poder, mas poder de carbonizar ou descarbonizar o planeta num meio altamente interdependente.

Assim definidas, existem três categorias de potência (VIOLA ET AL, 2013): a) Superpotências - Estados Unidos, a União Europeia e a China - que representam aproximadamente 55% do PIB global e 47% das emissões globais de carbono. Três características relevantes as definem: uma alta proporção das emissões globais de carbono (no mínimo 10%) e do produto bruto global; um grande capital tecnológico e humano para a descarbonização da economia (GIDDENS, 2009; BERNAUER, 2013) e; poder de veto sobre qualquer acordo internacional que pretenda ser efetivo.

b) Grandes potências, que concentram pouco menos de 20% PIB global e 20% das emissões - Brasil, a Coreia do Sul, a Índia, o Japão e a Rússia; e c) Potências médias - África do Sul, Arábia Saudita, Argentina, Austrália, Bangladesh, Canadá, Cingapura, Colômbia, Egito, Emirados Árabes Unidos, Filipinas, Indonésia, Irã, Israel, Malásia, México, Nigéria, Noruega, Paquistão, Suíça, Tailândia, Taiwan, Turquia, Ucrânia, Venezuela, Vietnam. Elas respondem por aproximadamente 15% do PIB global e 18% das emissões globais.

As grandes e médias potências têm menor participação nas emissões e economia globais do que as superpotências, ao tempo nenhuma delas tem capacidade de veto individual sobre um eventual acordo internacional sobre clima. No entanto, a trajetória

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da sua economia política tem potencial de impacto sobre a governança do clima, na medida em que podem obstaculizar ou catalisar o rumo da descarbonização global. Esse último elemento é particularmente correto para as grandes potências, sendo a característica que lhes dá entrada nessa categoria.

Além da consideração individual, a dinâmica de certas relações bilaterais – particularmente entre os Estados Unidos, a União Europeia e a China - é central para avaliar o rumo da governança do clima. Nesse marco, a interação entre a China e os EUA provavelmente seja a mais relevante, e não apenas na área de clima, mas em termos sistêmicos (GIDDENS, 2009; FRIEDMAN, 2010).

O foco na noção de poder, mesmo que de extrema complexidade11, se torna necessário nos estudos de clima pela migração do tópico ao centro da agenda internacional e seu impacto crescente sobre as considerações de economia e segurança em nível global. Nesse sentido, dois canais principais de conexão entre clima e poder devem ser contemplados.

Em primeiro lugar, o impacto da mudança climática sobre a distribuição de poder nos diversos níveis das relações internacionais. Nas palavras de Paterson (1996:11): “Global warming can be expected to intensify and alter existing disparities of power and wealth both between and within countries”. Em segundo lugar, o impacto das relações de poder em seus diversos níveis sobre as possibilidades da cooperação na área de clima. Seguimos aqui a Viola e Machado (2011:14):

The economic and security dimensions of the international system have an

impact on decisive environmental decisions –particularly the climate –

and it is necessary to take them into account in any realistic analysis of international negotiations.

Colocando a discussão nesses termos, procuramos escapar da crítica frequente de que a perspectiva analítica da governança global não incorpora de forma adequada a dinâmica de poder, concebida aqui como dimensão inevitável dos assuntos internacionais. De todos os modos, cabe esclarecer que essa concepção não nos aproxima do neorrealismo, já que não partimos da premissa de que a posição do ator na estrutura do sistema internacional determina o seu comportamento. Finalmente, tampouco a consideração do poder implica enfatizar o conflito como estado natural da relação entre Estados.

11 _{Conscientes da falta de consenso sobre o conceito de poder, usamos aqui a acepcão de Barnett e Duvall}

(2005:8): “In general terms, power is the production, in and through social relations, of effects that shapes the capacity of actors to determine their own circumstances and fate”. Cremos que ela é ampla suficiente para contemplar as várias dimensões desse fenômeno social: desde a material defendida pelo realismo até as mais subjetivas, ressaltadas por outras correntes teóricas.

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Outra precisão conceitual – que também nos separa do neorrealismo – em relação à noção de potência é que ela refere principalmente às sociedades, entendidas como áreas de convergência entre o mercado, o estado e a sociedade civil.

O foco nos Estados como agentes destacados da governança climática encontra amplo fundamento na literatura (DOLSAK, 2001; GIDDENS, 2009; FRIEDMAN, 2010; PRINS ET AL, 2010; STERN, 2006: BRENTON, 2013; BERNAUER, 2013; STEVES E TEYTELBOYM, 2013; LACHAPELLE E PATERSON, 2013; PURDON, 2015).

BERNAUER (2013), ao fazer uma revisão sobre o estado da arte da ciência política em relação ao tratamento da mudança climática, afirma que o foco da disciplina no nível sistémico, embora útil, ignora a forte variação entre entidades políticas e quanto contribuem à construção do bem global ‘estabilidade da atmosfera’. Em sentido similar, Dolsak (2001:415) afirma:

The existing levels of commitment are due partially to international negotiations that have resulted in new rules of behaviour, financial contributions, and information sharing. However, countries face the same international institutions, but exhibit different commitment levels. International institutions, therefore, cannot explain variability in the commitment levels, and a focus on country-level factors is required.

Brenton (2013), como vimos, destaca a cooperação das “Grandes Potências” como elemento necessário o avanço da agenda de clima, criticando a solução universalista que informou as negociações até a COP de Copenhague. Em diálogo com nosso conceito o autor afirma:

In climate policy it is peculiarly easy to pick out those with the capacity to act like ‘Great Powers’. They are the states whose combination of economic weight, global political influence, and level of GHG emissions (three criteria that are, in fact, very closely correlated) makes their involvement crucial to the achievement of any worthwhile agreement. The

obvious list – accounting for over 70% of global CO2 emissions –

comprises the US, Japan, Russia, China, Índia, Brazil, Canada, and the EU (dominated for climate purposes by Germany and the UK (BRENTON, 2013:542).

Giddens (2009), desde outra ótica, destaca o papel do ator estatal na política internacional de clima, na medida em que muitas atribuições lhe pertencem, como as negociações internacionais, a assinatura de acordos, a regulação de mercados de emissões e o estímulo a avanços tecnológicos. Todavia, o autor ressalta que para lidar eficazmente com a mudança climática é necessária uma nova concepção do Estado, em que o planejamento das ações assume uma perspectiva de longo prazo, com o objetivo de facilitar ou estimular as forças sociais para encontrar saídas para o problema do clima e paralelamente garantir certo nível de resultados (ensuring state).

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Em linha similar, Held e Hervey (2009:128), refletindo sobre democracia, mudança climática e governança global, afirmam:

Los Estados juegan un papel fundamental en todos los retos aquí referidos, dado que tienen en sus manos el diseño de las políticas interior y exterior. La implementación de pactos internacionales dependerá de los Estados nacionales individuales, el comercio de emisiones y el precio del carbono serán regulados por legislaciones nacionales, y el avance tecnológico necesitará de la ayuda del Estado para su impulso.

Assim, como diz Young (2000:5), “(...) we need not, however, abandon the idea that organized public authorities can often do play important roles in coming to terms with governance problems arising in the world today”.

Finalmente, nas palavras de Purdon (2015:3)

It is increasingly clear that we need to move away from the continued fixation with the international climate change regime—“ the players and painted stage”— and develop alternative IR theoretical approaches that leave more space for domestic politics.

As conclusões de alguns autores que abordam a economia da mudança climática também reforçam o papel do Estado como agente da governança climática (STERN, 2006; FRIEDMAN, 2010). A transição para uma economia de baixa intensidade de carbono demanda uma nova concepção da relação entre sociedade, Estado e mercado, na medida em que “El cambio climático representa un reto único para la economía, pudiendo afirmarse que es el mayor y más generalizado fracaso del mercado jamás visto en el mundo” (STERN, 2006:i). Assim, a profundidade e velocidade das mudanças requeridas para estabilizar o sistema climático tende a ultrapassar as capacidades do mercado, sendo necessário o concurso do Estado para estimular a transição. Nesse marco, três características das autoridades políticas se tornam essenciais: capacidade técnica, transparência na distribuição de recursos e habilidades de planejamento de longo prazo.

Com um argumento próximo do anterior, Friedman (2010:334) destaca com estas palavras o papel do Estado na evolução da tecnologia de energias limpas: “para guiar e estimular os mercados a impulsionar mais as inovações, para comercializar as novas ideias com mais rapidez, para trazer à vida essa revolução, o mais rápido possível”.

Finalmente, afirmamos que a dinâmica da própria política internacional de clima oferece ainda maior sustento empírico para nossa opção de foco nas potências climáticas. Como vimos, o Acordo de Paris implicou o abandono da lógica que tinha guiado a negociação do Protocolo de Quioto, a saber, a construção de um acordo

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legalmente vinculante que estabelecesse limites ao comportamento das partes; criando assim um sistema de regras top-down.

Pelo contrário, o Acordo de Paris – em reconhecimento do fracasso do sistema anterior – adotou um sistema button-up de flexibilidade ampla, em que são os Estados partes que definem o tempo e forma das suas contribuições de mitigação, sem nenhum tipo de regra específica além de um chamado tímido a aumentar o nível de ambição com o passo do tempo. Como afirmamos em outro trabalho (FRANCHINI, 2016:18):

In December 2015 the international community reached a tiring deal in Paris. For some, this was a historic breakthrough in global climate governance as almost all countries accepted to limit in some way their GHG emissions for the first time in history; for others, it was yet another failure in avoiding the worst effects of global warming, given the lax and not legally binding nature of the Intended National Determined Contribution (INDC) and their inadequacy to avoid the 2C degree threshold. Between these extremes, analyses vary widely.

However, two statements can be done regarding the Paris Agreement. First, it is not a “solution” to the problem – probably humanity is beyond

that path – but a vague outline to deal with it and, second, its chances of

succeeding in “managing” the climate crisis will depend on each country´s INDC level of ambition and the degree of compliance over the next decades.

Sistema internacional de hegemonia conservadora

Para terminar esse segmento, vale a pena fazer uma última reflexão sobre o contexto internacional em que as potências climáticas latino-americanas se desenvolvem. Em outro trabalho (VIOLA ET AL, 2013), conceituamos o sistema internacional como de hegemonia conservadora, exatamente pela incapacidade da comunidade internacional de lidar de forma eficaz e cooperativa com a crise climática. Essa imagem é construída seguindo o raciocínio apresentado a seguir.

O conceito de sistema de hegemonia conservadora resume os dois vetores que dão forma à estrutura de governança sistêmica: poder (sintetizado no conceito de potência) e compromisso (expressando a dialética entre forças conservadoras e reformistas). O sistema internacional encontra-se num impasse derivado da dialética entre forças conservadoras e reformistas, as primeiras inclinadas a perpetuar o paradigma de desenvolvimento intensivo em carbono, e as segundas tentando uma transição para o baixo carbono.

Ambas as forças estão heterogeneamente distribuídas na sociedade internacional e nas sociedades domésticas, existindo um predomínio global das forças conservadoras, embora em declínio. É por essa razão que definimos o atual sistema como de hegemonia conservadora. Essa qualificação responde, ao mesmo tempo, à constatação empírica de que as instituições internacionais – no sentido mais amplo do conceito – não têm

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demonstrado capacidade para responder aos desafios do Antropoceno, que cada vez mais demanda governança global.

Em suma, o fato de que a maioria das potências – e especialmente as super e grandes - seja conservadora na área de clima torna conservador o próprio sistema internacional, por dois motivos:

• A mudança climática migrou para o centro da agenda das relações internacionais, de forma que a sua dinâmica básica (o pêndulo entre cooperação e conflito) está cada vez mais influído pelas respostas dadas à crise climática.

• A crise climática é o principal problema de governança global e por isso é um indicador da capacidade da humanidade para das respostas cooperativas profundas aos problemas da interdependência.

Conclusão

A mudança climática como problema de política internacional manifesta sua complexidade por ser um global commom de fronteiras difusas e móveis. Nesse marco, colocamos nesse capítulo uma série de premissas para o seu estudo no marco das RI, interpretando-o como vetor civilizatório e componente principal do Antropoceno, uma era marcada pela aceleração dos processos sociais, a crescente interdependência e, o impacto profundo da humanidade sobre o sistema terrestre.

Também destacamos nesse segmento como a disciplina das Relações Internacionais lidou com o clima como item da agenda internacional, com destaque para a análise de regimes do liberal-institucionalismo. Com a exibição dos limites dessa abordagem teórica, mostramos os limites da teorização para um processo social tão complexo. Como resposta, nos inclinamos pelo enfoque mais flexível e amplo da governança global multinível, que permite não apenas a consideração de diversos atores em níveis diferentes, mas prescinde de respostas “a priori” para os fenômenos políticos globais. Nesse sentido, dialogamos com o enfoque da economia política, outra das correntes que alimentam essa pesquisa.

Finalmente, justificamos nosso foco nos atores estatais como agentes da governança global do clima. Sob o conceito de potências climáticas, argumentamos que o seu estudo pode iluminar a dinâmica da descarbonização sistêmica, na medida em que elas concentram alta capacidade para influenciar esse resultado social.

Nesse sentido, o estudo dos condicionantes do comportamento desses atores – que abordamos a seguir - pode iluminar os caminhos da cooperação internacional na matéria.

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