Como base para a análise de um modelo de gestão em programas de qualificação profissional, tomemos como exemplo o Programa Estadual de Qualificação (PEQ), executado no ano 2000, por se tratar de um modelo de gestão completo, com todos os níveis de atores necessários para o desenvolvimento e implementação da política pública de geração de emprego e renda.
O modelo do PEQ estabelecia a participação do MTE, representando o governo federal; da Agência do Trabalho e das Comissões Estaduais de Emprego, representando o Estado; as Comissões municipais representando os municípios; e das entidades executoras representando o terceiro setor.
O modelo de gestão adotado pelo PEQ no ano de 2000, em Pernambuco, é bem semelhante ao modelo de gestão do Programa Juventude Cidadã (2008), utilizando-se da mesma rede de atores e dos mesmos procedimentos de seleção e contratação de projetos.
No Projovem Trabalhador, a partir de 2009, esta conformação é alterada, não mais envolvendo diretamente a gestão municipal em etapas da qualificação, entretanto uma Prefeitura pode firmar convênio diretamente com o MTE para execução do Programa sem a intermediação do Estado.
Como procedimentos burocráticos de gestão, os programas adotam as seguintes etapas:
1. Publicação de Edital e Termo de Referência contendo as regras de participação;
2. Cadastramento das entidades executoras com cópia dos documentos previstos na Lei 8.666/83, que rege a dispensa de licitação.
3. Recebimento, avaliação técnica e seleção das propostas; 4. Negociação dos valores;
5. Assinatura do Contrato; e
6. Liberação dos pagamentos mediante cumprimento de carga horária.
Há ainda a suposição da participação das Comissões Estaduais e Municipais de Emprego. No entanto, as Comissões não são mencionadas em nenhum momento da pesquisa ou nos relatórios de monitoramento do IBRAD.
O PEQ 2000 contou com a participação de 79 entidades executoras para a qualificação de cerca de 180 mil treinandos, representando, em média, 2278 treinandos por entidade, o que revelou uma tendência do governo em ampliar a inclusão institucional no Programa, demonstrando uma forte desconcentração, já que nos primeiros anos de execução do programa o número de entidades executoras não era maior que dez instituições. No caso do Juventude Cidadã, a proporção de treinandos por entidade foi bem menor, não chegando a 600 alunos por instituição.
Com relação ao perfil das entidades, no PEQ houve um mix institucional bem diversificado, envolvendo a participação de Universidades, Escolas Técnicas Públicas, Serviços Nacionais de Aprendizagem, Escolas, Centrais Sindicais, Fundações e outras instituições de educação profissional. De acordo com o relatório de avaliação da SEPLANDES/Governo do Estado de
Pernambuco (2002), no caso do PEQ 2000, as ONGs representaram 70% das entidades executoras contratadas.
No Juventude Cidadã de 2008, isto não ocorreu, já que este foi executado majoritariamente por ONGs e no Projovem Trabalhador executado em 2009, segundo a Agência do Trabalho de Pernambuco (2010) apenas 9 instituições foram contratadas, com apenas 1 do Sistema S, sendo esta o SENAT.
As comissões técnicas que são estabelecidas para a avaliação e seleção dos projetos apresentados partem de critérios técnicos, tanto no caso do PEQ 2000 como no Juventude Cidadã, minimizando, assim, os riscos de entrada de instituições que não apresentem condições para o cumprimento de todas as cláusulas contratuais.
De acordo com o relatório de avaliação do PEQ, as instituições demonstraram grande capacidade de realizar atendimento a muitos treinandos em pouco tempo de mobilização. Mesmo que isto tenha impacto negativo na qualidade dos cursos, não se pode desconsiderar a capacidade de articulação das entidades. Entretanto o relatório aponta o baixo desempenho das ONGs no alcance das metas como um dos pontos críticos do modelo de gestão adotado.
Além das etapas burocráticas propriamente ditas, os dois programas são executados num pretenso modelo de parceria, pois há uma indução por parte do governo a que as entidades executoras informem se firmarão parcerias com outras instituições e para qual finalidade.
Em termos da formação de parcerias, o modelo adotado pelas entidades executoras do PEQ 2000 ainda perpassa o Juventude Cidadã, pois as parcerias são firmadas muito mais com o objetivo de prover instalações e algum tipo de suporte técnico do que para o encaminhamento dos jovens qualificados ao mercado de trabalho. É interessante observar que, para a intermediação de mão de obra, as entidades executoras ainda não têm uma forte atuação na busca por parcerias com esta finalidade, e que a participação do setor público é mínima, por ainda não incluir os egressos dos programas de qualificação nos seus quadros de profissionais e prestadores de serviços.
No PEQ 2000 o modelo estava orientado pela oferta de cursos, a partir do que cada entidade podia oferecer de acordo com as linhas estabelecidas no termo de referência. Assim, não necessariamente haveria compatibilidade entre o curso ofertado e o mercado de trabalho. No Juventude
Cidadã, quem diz que curso deve ser oferecido é a própria Agência do Trabalho, mediante demanda das Comissões Municipais de Emprego. No entanto, o que se revelou durante este estudo é que ainda há distanciamento entre oferta e demanda.
Após a leitura do relatório de avaliação do PEQ e estudo sobre o modelo de gestão do Juventude Cidadã, não se percebeu grandes avanços em termos do modelo adotado, exceto com relação à capacidade adquirida por parte das organizações e dos profissionais da Agência do Trabalho para utilizar os sistemas de informática e monitorar as ações no campo.
Ainda falta avançar na efetiva participação das Comissões Estaduais e Municipais de Emprego, tanto no mapeamento das oportunidades no mercado de trabalho, bem como na implementação dos programas públicos de qualificação social e profissional.
3.2. Gestão em entidades executoras de programas públicos de