Haute pression
8.6. Les lois de paroi
Nos processos avaliativos, pode-se usar diferentes critérios e classificações às avaliações políticas, considerando-se que há uma vasta literatura sobre esse as-
sunto, todavia vale ressaltar que a escolha de um tipo de avaliação deve atender ao objetivo político e oferecer subsídios para a tomada de decisão.
Knoepfel (2007) apresenta cinco razões para a escolha de um método de avaliação política, tais como as análises com interesses operacionais, aplicadas aos estudos de graduação e pós-graduação, com o objetivo de demonstrar na prática os conceitos de análises políticas; as análises comparativas; as análises que conside- ram as tipologias e as experiências particulares de países específicos; análises que consideram as relações institucionais e os produtos gerados; análises de sistemas particulares de políticas; e análises que consideram os processos de política.
Tais razões servem para nortear a dimensão teórica que uma avaliação políti- ca possui, considerando-se que nessas avaliações, deve-se entender como consen- so, que os problemas apresentados têm conexão direta com as demais fases que compõem a política, justamente por ser ela um ciclo, que produz feedback e retroa- limenta as demais fases, e não um sistema linear.
Assim sendo, de acordo com Knoepfel (2007) é possível se identificar três ti- pos de avaliação, as que dão respostas do Estado às demandas sociais, conside- rando interações pluralistas, ou seja, há um problema é e necessário resolvê-lo; as que atendem a uma classe social (marxista) e a grupos específicos; e as que dão respostas a diferentes atores, considerando setores e interesses específicos.
Autores como Cohen e Franco (1994) configuram as avaliações políticas, em avaliação ex-ante, avaliação ex-post ou somativa, avaliação formativa ou de proces- so e avaliação de monitoramento.
No que tange à avaliação ex-ante, entende-se que a mesma é realizada antes do início do projeto, medindo-se a viabilidade da política a ser implementada quanto a sua relação ―custo-benefício‖. Cavalcanti (2008) argumenta que esta não é uma relação restrita à viabilidade econômico-financeira, uma vez que a viabilidade política é institucional, bem como as expectativas dos beneficiários da ação, devem ser con- sideradas e incorporadas durante o processo. Cohen e Franco (1994) definem a avaliação ex-ante como aquela que escolhe a melhor opção dos programas e proje- tos nos quais se concretizam as políticas.
A avaliação ex-post ou somativa investiga em que medida o programa atingiu os resultados esperados pelos formuladores. Considerando-se uma análise de resul- tados, onde é possível identificar e/ou analisar os resultados esperados e os resulta- dos não esperados. Quando os resultados de um programa ou política são focaliza-
dos em uma classe social ou grupos específicos (KNOEPFEL, 2007) a avaliação assume um caráter somativo, analisando-se os objetivos, impactos e resultados da política, e permitindo ao tomador de decisão identificar a política mais viável para atingir as metas no prazo pretendido. Nas avaliações ex-post o objetivo principal é analisar a efetividade de uma política/programa, compreendendo em que medida o mesmo atingiu os resultados esperados e os impactos gerados pelo mesmo.
A avaliação formativa ou de processo articula os meios com os fins, fazendo uma análise do processo, ou seja, de como o programa funciona e quais são as es- tratégias utilizadas para o alcance dos resultados. Este tipo de avaliação foca-se nos processos e não nos resultados, logo no ciclo político está vinculada a etapa de im- plementação da ação avaliada (PARSONS, 1996). Desta forma, a avaliação de pro- cessos se preocupa, basicamente, em diagnosticar as possíveis falhas de um pro- grama, no que diz respeito aos instrumentos, procedimentos, conteúdos e métodos, adequação ao público-alvo, visando o seu aperfeiçoamento, através da interferência direcionada para seus aspectos intrínsecos (CAVALCANTI, 2008).
Por fim, na avaliação por monitoramento tem-se um processo sistemático e periódico de análise da gestão, funcionamento e desempenho de programas e proje- tos, diagnosticando suas causas e propondo ajustes operacionais, com vistas à a- dequação entre o plano e sua implementação. No ciclo político, as tarefas de monito- ramento são desenvolvidas durante a execução do programa. Entretanto, é neces- sário ao avaliador conhecer o projeto em todas as suas fases, pois é neste tipo de avaliação que é possível fazer uma avaliação de acompanhamento, subsidiando o tomador de decisão quanto as possíveis intervenções ou redirecionamento do pro- grama/política (PARSONS, 1996).
Percebe-se que nos modelos apresentados há correlações que são marcadas por elementos-chave, como mostra a Figura 3.2, abaixo.
Figura 3.2 Elementos-chave para análises de políticas públicas
Fonte: Knoepfel, 2007, p.18
Desta forma, as avaliações políticas tornam-se um sistema que procura des- crever e explicar a gênese e o desenvolvimento das políticas públicas, considerando que estas passam por vários estágios e que em cada estágio há a influência de di- versos atores, que contribuem para a formulação das políticas e sua implementação. Assim sendo, uma vez que existem várias variáveis, faz-se necessário uma compre- ensão em vários níveis sociais, econômicos, políticos e outros, bem como conside- rando os impactos gerados por essas políticas às populações atingidas.
Parsons (1996) argumenta que, para tanto, é necessário gerar informações, dando subsídios ao governo e aos analistas políticos para organizar os dados e au- xiliar a elaboração de políticas e os processos de tomada de decisão. Considerando- se que nos mais variados modelos e níveis de política, tem-se a avaliação da efici- ência, da eficácia e da efetividade.
Em nível de eficiência, tem-se avaliação da relação custo-benefício e/ou cus- to-resultado, neste caso os resultados são avaliados tendo em vista o ―montante de recursos utilizados, [...], verifica-se como foi gasto o dinheiro, no pressuposto de que o dinheiro bem usado é aquele que não foi gasto‖ (MELDOLESI apud CARDOSO,
Atores
Triângulo básico consistindo de autoridades político- administrativas, dos grupos alvo
e beneficiários finais
Normas gerais e institu- cionais (aplicáveis a todas
as políticas públicas) Regras institucionais espe-
cíficas (específicas para uma política)
Recursos
Lei, pessoal, força, dinheiro, informação, organização,
consenso, apoio político, tempo, infraestrutura
Conteúdo substantivo e institucio- nal de produtos de política Definição da política do problema
público, do programa político- administrativo (PPA), dos arranjos político-administrativos (APA), dos planos de ação (PAs), das ações de implementação, das declarações de avaliação sobre os efeitos da política
1998, p.6). Críticos das ações governamentais usam fartamente este conceito, ―debi- tando nos custos de implantação dos programas ―custos‖ que não são tangíveis e mensuráveis, tais como tempo perdido em virtude de práticas burocráticas pouco flexíveis‖ (FIGUEIREDO; FIGUEIREDO, 1986; ARRETCHE, 1998). A avaliação por eficiência é mensurada através de Indicadores de eficiência, que consideram os meios e recursos empregados nos Programas. Consiste no estudo da relação entre o esforço empregado na implementação de uma dada política e os seus resultados alcançados. Segundo Di Pietro (2002), a avaliação de políticas por eficiência atende a princípios democrático-jurídicos, pois na implementação de políticas envolve a ne- cessidade de se garantir a probidade e eficiência no uso dos recursos. Os indicado- res que avaliam os critérios de eficiência, dão conta da dimensão técnica81 da políti- ca pública. Todavia, considerando-se a ausência de dados disponíveis nas bases de informações do governo federal, referentes ao recorte temporal desta tese, a avalia- ção por eficiência não foi realizada.
No que tange à avaliação da eficácia, tem-se a eficácia objetiva, ou avaliação de metas que é considerada como o tipo mais simples e comum de avaliação. É re- presentada pelos próprios órgãos gerenciadores do programa e expressa pelos rela- tórios anuais. No critério da eficácia objetiva, verifica-se ―se as metas atingidas são iguais, superiores ou inferiores às metas propostas‖, demonstrando o alcance dos objetivos propostos e o processo de implementação (FIGUEIREDO; FIGUEIREDO, 1986; ARRETCHE, 1998). A mensuração da eficácia, se dá através dos Indicadores
de eficácia que estão focados no cumprimento das metas. A avaliação desses indi-
cadores83 refere-se ao estudo da verificação dos objetivos e instrumentos explícitos dos programas a serem analisados e seus resultados efetivos. De acordo com Fi- gueiredo e Figueiredo (1986), nesta avaliação, podem ser verificados as metas e os instrumentos propostos e os efetivamente atingidos ou empregados. Este indicador com sua respectiva avaliação dá conta da dimensão política da política84, atendendo
81 A dimensão técnica prioriza a disponibilização de serviços a um maior número de agentes, e que estejam integradas a provisão de outros serviços, como por exemplo o escoamento da produção da cadeia produtiva do pequeno produtor da região. Ainda na dimensão técnica, ressalta-se que é ne- cessário mostrar que a inserção de políticas públicas integradas de infraestrutura urbana é uma con- dição (SOUZA, 2006).
83 Os indicadores são uma quantificação que permite a mensuração dos resultados dos programas (JANNUZZI, 2005).
84 A dimensão política versa sobre diversidade de interesses institucionais, sociais e culturais envolvi- dos no processo de formulação e implementação das políticas públicas, tais como as de infraestrutu- ra, em detrimento do atendimento de demandas identificadas na região Amazônica (SOUZA, 2006).
a questões do tipo: ―Os objetivos e metas propostas pelas políticas públicas de pro-
visão de infraestrutura urbana na Amazônia foram atingidos?;
Tem-se ainda a eficácia funcional, que caracteriza uma avaliação dos meios, configurando-se como uma avaliação moral ou instrumental. Quando a intenção da avaliação está na moralidade executória, são usados os critérios da moralidade da eficiência administrativa e contábil, representados pelas auditorias; quando da inten- ção instrumental, o critério adotado é o da eficácia funcional, onde há a aferição dos meios e das metodologias de implantação dos programas. Considerando as condi- ções organizacionais e sociais é possível fazer uma simulação entre a adequação entre os meios e os fins propostos (FIGUEIREDO; FIGUEIREDO,1986; ARRETCHE, 1998). A avaliação da eficácia funcional e de eficácia objetiva estão respondidos no capítulo quatro, item 4.3 desta tese, bem como a resposta ao questionamento levan- tado estão apresentados nas conclusões deste capítulo.
Quanto a efetividade, a mesma ocorre por uma avaliação de impactos onde há uma avaliação da relação existente entre a implementação de um determinado programa e os seus impactos/resultados. Neste contexto, o que prevalece é uma avaliação das mudanças sociais advindas com a implementação da política (AR- RETCHE, 1998). Para tanto, são usados Indicadores da efetividade social ou impac-
to do programa, isto é, que mensuram os seus efeitos. Segundo Figueiredo e Figuei-
redo (1986) apud Cardoso (2006), a avaliação da efetividade deve demonstrar as relações de causalidade existentes entre a realidade social e uma política em parti- cular. Esta representa a questão metodológica mais complexa, uma vez que se deve demonstrar que os resultados estão vinculados aos produtos oferecidos pelas políti- cas públicas estudadas. Este indicador com sua respectiva avaliação atende as di- mensões técnica e política da política, a partir das seguintes questões levantadas: a)
Em que medida ocorreu a efetiva mudança nas condições sociais de infraestrutura das populações dos municípios analisados?; b) Em que medida os resultados das intervenções se afastaram ou se aproximaram dos princípios de uma política pública de infraestrutura que promova o desenvolvimento regional sustentável. Tais respos-
tas estão apresentadas no capítulo seis, desta tese.
Diante do exposto, entende-se que a avaliação de políticas, quando considera sua interdependência entre as suas várias etapas, permite uma melhoria no proces- so de implementação, o engajamento dos vários atores envolvidos, bem como, de-
pendendo do objetivo da avaliação, uma classificação em nível de eficiência, eficácia e efetividade.
Frente ao exposto, entende-se que quando se trata de políticas públicas de infraestrutura é premissa se fazer um elo destas políticas atreladas ao desenvolvi- mento local, fazendo-se uma relação dos fatores que estão atrelados a estas políti- cas, bem como um mapeamento dos atores envolvidos neste processo (ZMITRO- WICZ, 1997).
Segundo Knoepfel (2007), pensar a avaliação de políticas públicas que indu- zam ao desenvolvimento regional sustentável é uma proposta relevante que necessi- ta de uma metodologia que leve em conta, além dos fatores acima citados, mas também a base sustentável de promoção do desenvolvimento econômico. Para tan- to, é necessário que se estabeleçam procedimentos formais, quantitativos, qualitati- vos e quali-quantitativos; bem como fazer uma análise das políticas/programas, con- siderando que essas políticas consideram a participação dos vários atores envolvi- dos, entre eles, os gestores públicos, o setor privado e a população local.
Todavia, considerar a avaliação de políticas públicas de desenvolvimento re- gional/local representa uma avaliação pontual restrita, e que, portanto, necessita de variáveis definidas que configurem a evolução do sistema político que fora/será ava- liado. Atentando-se ainda para outras dificuldades, tais como os fatores externos e a dificuldade de mensuração dos objetivos políticos e dos resultados e/ou impactos produzidos (COHEN; FRANCO, 1994, ARRETCHE, 1998).
Para tanto, em avaliação de políticas públicas de desenvolvimento regional sustentável, faz-se necessário o uso de indicadores que sintetizem as informações, produzindo a realidade e necessidades de reavaliação das políticas/programas. No nível das políticas públicas, o uso destes indicadores possibilita uma avaliação de forma efetiva, eficiente e eficaz, facilitando a visualização mais estruturada dos da- dos. Uma vez que, esses indicadores representam não só os dados enquanto maté- ria-prima bruta, mas traduzem os interesses sociais e econômicos dos progra- mas/políticas implementados, levando em consideração os objetivos, a missão e as estratégias que estão vinculadas a essas políticas (JANNUZZI, 2005).
Parsons (1996) então considera que, no tocante à avaliação de políticas pú- blicas a determinação e análise dos indicadores possibilitam não só a avaliação da política implementada, mas dá conta do ciclo político dando respostas a um proces-
so sistêmico, uma vez que uma política apesar de ser formulada para médio prazo tem seus reflexos concretizados em longo prazo.
Assim sendo, este capítulo estruturou a base teórica para a análise apresen- tada no capítulo quatro, no capítulo cinco, no que diz respeito aos seguintes questi- onamentos. No que tange à avaliação de políticas públicas de infraestrutura, foi pos- sível identificar/mensurar a eficácia funcional e a eficácia objetiva? No que tange à avaliação de políticas públicas quanto a efetividade, quais os resultados da mesma na Amazônia? E por fim, considerando-se o conceito de ciclo de políticas, estes po- dem ser identificados nas políticas apresentadas para a Amazônia?
Entendendo-se que as políticas públicas, em seu sentido mais amplo, imple- mentadas na Amazônia tiveram sua origem no primeiro Ciclo da Borracha, em 1840 e vem ao longo dos anos apresentando as suas várias vertentes de classificação e desenvolvimento. No capítulo cinco, serão apresentadas e discutidas essas políticas e suas relações com o desenvolvimento da região dando conta dos questionamen- tos: no que tange à avaliação de políticas públicas de infraestrutura, foi possível i-
dentificar a eficácia funcional?; no que tange à avaliação de políticas públicas de infraestrutura, foi possível mensurar a eficácia objetiva?; e considerando-se o con- ceito de ciclo de políticas, estes podem ser identificados nas políticas apresentadas para a Amazônia?
As respostas ao questionamento: no que tange à avaliação de políticas públi-
cas quanto à efetividade, quais os resultados da mesma na Amazônia? Estão no
4. A FORMAÇÃO ECONÔMICA, POLÍTICA E SOCIAL DA AMAZÔNIA COMO