Ao abordar as políticas públicas sobre álcool e outras drogas no Brasil é preciso analisar o tema a partir das legislações publicadas pelo Ministério da Saúde e Ministério da Justiça, através da Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas (SENAD).
Em 1998 ocorreu em Nova York, a XX Sessão Especial da Assembleia Geral das Nações Unidas (UNGASS), onde se discutiu o fenômeno mundial sobre as drogas e ocorreu a pacto entre os Estados-Membros das Nações Unidas (ONU) para a redução da oferta e da procura das drogas consideradas ilícitas até o ano de 2008.
Posteriormente, no ano de 2009, a Comissão de Narcóticos da ONU realizou uma análise dos dez anos anteriores com relação aos progressos realizados no
cumprimento de metas e objetivos propostos na UNGASS em 1998. A partir disso, foi apresentado um relatório demonstrando progressos significativos no respectivo período em algumas áreas e regiões dos Estados-Membros da ONU. Porém, nem todos os países conseguiram alcançar os objetivos e metas propostos em 1998. Com isso, os países componentes decidiram por restaurar o compromisso estabelecido anteriormente, através do documento que possuía como meta "minimizar e, eventualmente, eliminar a disponibilidade e o uso de drogas ilícitas" até 2019 (UNODC, [ca. 2010]).
Com base nessa concepção, o Brasil aderiu à proposta, adotando medidas jurídicas e institucionais para a redução da oferta e demanda do uso de drogas. O Conselho Nacional de Entorpecentes (CONFEN), criado na década de 1980, transformou-se em Conselho Nacional Antidrogas (CONAD). Como também houve a criação da SENAD, ambos foram vinculados à Casa Militar da Presidência da República.
No ano de 2002 foi criada a primeira Política Nacional Antidrogas (PNAD) no país, através do Decreto nº 4.345, de 26 de agosto de 2002. No ano seguinte, essa política passou por um realinhamento a partir da necessidade de se reavaliar e atualizar a PNAD. Sua construção ocorreu através da interação entre governo e sociedade, que repercutiu na realização de Seminário Internacional de Políticas Públicas sobre Drogas, seis fóruns regionais e um Fórum Nacional sobre Drogas (BRASIL, 2010).
Em 27 de outubro de 2005 é aprovada a resolução nº 3/GSIPR/CH/CONAD, que institui a Política Nacional sobre Drogas, acarretando em alterações com relação ao
Prefixo ‘anti’ da Política Nacional Antidrogas foi substituído pelo termo ‘sobre’, já de acordo com as tendências internacionais, com o posicionamento do governo e com a nova demanda popular, manifestada ao longo do processo de realinhamento da política (DUARTE; DALBOLCO, 2013, p. 220).
Dessa maneira, essa política adere ao posicionamento menos repressor, dando outro enfoque a sua abordagem. Divide-se em cinco capítulos que abordam questões como prevenção; tratamento, recuperação e reinserção social; redução de danos sociais e à saúde; redução da oferta; e estudos, pesquisas e avaliações.
Consequentemente, a legislação brasileira sobre drogas foi atualizada através da Lei nº 11.343, de 23 de agosto de 2006, que institui o Sistema Nacional
de Políticas Públicas sobre Drogas (SISNAD), que prescreve medidas para prevenção do uso indevido, atenção e reinserção social de usuários e dependentes de drogas, e também estabelece normas para repressão à produção não autorizada e ao tráfico ilícito de drogas, definindo crimes (BRASIL, 2006). Essa lei abranda a pena para o porte de drogas, e em seu art. 28 menciona que
Quem adquirir, guardar, tiver em depósito, transportar ou trouxer consigo, para consumo pessoal, drogas sem autorização ou em desacordo com
determinação legal ou regulamentar às seguintes penas: I – advertência
sobre os efeitos das drogas; II – prestação de serviços à comunidade; III
medida educativa de comparecimento a programa ou curso educativo (BRASIL, 2010, p. 33).
Porém, essa lei aumenta a pena mínima para tráfico de drogas, que anteriormente era de três anos, para reclusão de cinco a quinze anos, conforme seu artigo 33. Essa legislação apresentou um avanço por meio da adoção de penas alternativas à privação de liberdade para quem realiza o uso ou porte de drogas. Entretanto, determina que quem irá realizar a distinção entre usuário e traficante é o juiz, mencionando que esse, “atenderá à natureza e à quantidade da substância apreendida, ao local e às condições em que se desenvolveu a ação, às circunstâncias sociais e pessoais, bem como à conduta e aos antecedentes do agente” (BRASIL, 2010).
Desse modo, a lei não indica critérios objetivos para a diferenciação entre usuário e traficante (JESUS, 2014). Assim, abrem-se brechas para que ocorram julgamentos baseados em conotações de classe social, raça e etnia, resultando numa expansão de prisões por tráfico de drogas, nas quais a maioria dos condenados são negros e pobres.
Os dados oficiais do Ministério da Justiça demonstram o aumento do índice desse encarceramento, principalmente o feminino. Atualmente a população carcerária nacional é de 288,14 presos por 100.000 habitantes, sendo 513.538 homens e 26.411 mulheres, dos quais 133.946 pessoas estão presas em decorrência da imputação do art. 33 da Lei de Drogas (116.768 homens e 17.178 mulheres), de acordo com as estatísticas do Departamento Penitenciário Nacional (CARVALHO, 2013).
A partir desses dados, é possível perceber os impactos que os desdobramentos dessa lei têm acarretado, contribuindo para o aumento do encarceramento feminino e relegando a essas mulheres maior estigma e exclusão
social. Segundo Barcinski (2012), a inserção e a participação das mulheres no tráfico de drogas possui diversas influenciais, como dificuldades financeiras pela falta de oportunidades em um mercado lícito de trabalho, o envolvimento emocional com homens vinculados ao crime, bem como a saída da invisibilidade social, o status, o poder e a simultânea aproximação ao mundo masculino.
Posteriormente, a Lei nº 11.343 é regulamentada pelo Decreto nº 5.912, de 27 de setembro de 2006, que aborda os objetivos, os integrantes, as competências e as atribuições do SISNAD.
No ano de 2008 foi sancionada a Lei nº 11.754, que realiza a mudança de nomenclatura do Conselho Nacional Antidrogas, alterando-se para Conselho Nacional sobre Drogas, como também modifica o nome da Secretaria Nacional Antidrogas para Secretaria Nacional sobre Drogas.
As legislações apresentadas até o presente momento correspondem às políticas públicas sobre as drogas ilícitas, isto é, proibidas por lei, sendo que as políticas públicas sobre drogas consideradas lícitas possuem legislação específica, como a Política Nacional sobre o Álcool.
No ano de 2004, foi instituída a Câmara Especial de Políticas sobre o Álcool (CEPPA), composta por órgãos governamentais, especialistas e representantes da sociedade civil, que começou suas atividades através do Grupo Técnico Interministerial criado pelo Ministério da Saúde (BRASIL, 2010). Através do Decreto nº 6.117, de maio de 2007, foi criada a Política Nacional sobre o Álcool, tendo os seguintes objetivos:
A Política Nacional sobre o Álcool contém princípios fundamentais à sustentação de estratégias para o enfrentamento coletivo dos problemas relacionados ao consumo de álcool, contemplando a intersetorialidade e a integralidade de ações para a redução dos danos sociais, à saúde e à vida causados pelo consumo desta substância, bem como as situações de violência e criminalidade associadas ao uso prejudicial de bebidas alcoólicas na população brasileira. (BRASIL, 2010, p. 80).
Essa política, apesar de tardia ao reconhecer os graves problemas causados pelo consumo de álcool, demonstra que essa substância não era objeto de ação e preocupação governamental, o que desencadeou o surgimento de outras formas de intervenção para essa questão, como a constituição de diversos grupos de autoajuda e também serviços de caráter privado.
Diante disso, é relevante destacar a importância da incorporação de estratégias para o enfrentamento dos problemas relacionados ao uso do álcool nas
políticas públicas. Outras legislações foram compondo essas ações, como a Lei nº 11.705 de 2008, que dispõe sobre as restrições ao uso e à propaganda de produtos fumígeros, bebidas alcoólicas, medicamentos, terapias e defensivos agrícolas e também inibi o consumo de bebida alcoólica por condutor de veículo automotor, entre outras providências; e o Decreto nº 6.488 de 2008, que estabelece o Código de Trânsito Brasileiro, disciplinando a margem de tolerância de álcool no sangue e a equivalência entre os distintos testes de alcoolemia pra efeitos de crime de trânsito.
O aumento crescente do consumo do crack tem fomentado campanhas alarmistas mostradas pela mídia, com a ideia de que no Brasil se vive uma epidemia dessa substância. Porém, de acordo com Amarante (2013, p. 33), ao se utilizar a palavra epidemia, se tem a “conotação de contágio, de contaminação virótica e cunho pejorativo”. Para atender a essa demanda e à pressão midiática, o Governo Federal institui o Plano Integrado de Enfrentamento ao Crack e outras Drogas, e também criou o Comitê Gestor, através do Decreto nº 7.179, de 2010. No seu parágrafo 2º consta que:
O Plano Integrado de Enfrentamento ao Crack e outras Drogas tem como fundamento a integração e a articulação permanente entre as políticas e ações de saúde, assistência social, segurança pública, educação, desporto, cultura, direitos humanos, juventude, entre outras, em consonância com os pressupostos, diretrizes e objetivos da Política Nacional sobre Drogas. Nesse sentido, esse plano prevê a realização de ações a serem executadas de maneiras descentralizadas e integradas nas três esferas de governo, isto é, entre União, Estados e Municípios, sendo observadas a intersetorialidade, a interdisciplinaridade, a integralidade, a participação da sociedade civil e o controle social (BRASIL, 2010).
Em dezembro de 2011, o Governo Federal cria o programa “Crack, é Possível Vencer”, estabelecendo ações intersetoriais articuladas entre os Ministérios da Justiça, da Saúde, do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, além da Casa Civil e da Secretaria de Direitos Humanos. Esse programa pretende investir R$4 bilhões até 2014, ampliando as redes de atenção e ações de prevenção, como também o enfrentamento ao tráfico de drogas (BRASIL, 2012).
As políticas públicas sobre álcool e outras drogas mencionadas aqui representam as medidas jurídicas institucionais criadas pela SENAD para o enfrentamento dessa problemática vinculada ao Ministério da Justiça. Mas também é importante destacar as políticas públicas que foram desenvolvidas pelo Ministério
da Saúde, que representaram importantes avanços na perspectiva de atenção e cuidado para esse segmento.
Nesse sentido, no Relatório Final da III Conferência Nacional de Saúde Mental, realizada em 2001, há um capítulo específico sobre a atenção aos usuários de álcool e outras drogas, no qual consta a necessidade da construção de uma política de saúde mental pelo Ministério da Saúde para esse segmento, baseada no respeito aos direitos humanos, diretrizes e princípios do SUS e Reforma Psiquiátrica, como também a necessidade de criação de uma rede de serviços de atenção aos usuários de álcool e outras drogas, evitando a internação em hospitais psiquiátricos (BRASIL, 2002).
A partir daí, é sancionada a Portaria nº 336/GM, que estabelece os Centros de Atenção Psicossocial (CAPS) e suas modalidades, onde são criados os CAPSAD como serviço de atenção psicossocial para atendimento de pessoas com transtornos decorrentes do uso e dependência de substâncias psicoativas.
Como consequência das deliberações da III Conferência Nacional de Saúde Mental, é criada, em 2004, a Política do Ministério da Saúde para a Atenção Integral a Usuários de Álcool e outras Drogas. Através dessa política, o Ministério da Saúde reconhece o atraso histórico dessa responsabilidade pelo SUS e o seu impacto econômico e social, salientando que o consumo de álcool e outras drogas é um grave problema de saúde pública, sendo necessária a construção dessa política com interface nos demais programas do Ministério da Saúde e outros Ministérios, como também a participação de setores da sociedade civil organizada. Essa política enfatiza a importância da intersetorialidade e a integralidade de suas ações, referindo que:
O uso de álcool e outras drogas, por tratar-se de um tema transversal a outras áreas da saúde, da justiça, da educação, social e de desenvolvimento, requer uma intensa capilaridade para a execução de uma política de atenção integral ao consumidor de álcool e outras drogas (BRASIL, 2004, p. 24).
Essa política também apresenta outro aspecto preponderante, como a estratégia de redução de danos com o desenvolvimento de ações de prevenção e atenção aos usuários de álcool e outras drogas que privilegie as suas singularidades, o acolhimento, o vínculo, o respeito aos desejos e diferentes escolhas dos indivíduos.
No mesmo ano da Política para a Atenção Integral a Usuários de Álcool e outras Drogas, o Ministério da Saúde lança a publicação “Álcool e redução de danos: uma abordagem inovadora para países em transição”. Essa publicação foi organizada pela Coalizão Internacional sobre Álcool e Redução de Danos (ICAHRE), constituindo-se numa coletânea de artigos com debates acerca da realidade vivenciada nos países em transição, abordando questões como efeitos prejudiciais do consumo de álcool, a elaboração do paradigma da redução de danos, sua utilidade para o desenvolvimento de políticas de álcool e os desafios concretos que devem ser enfrentados na implementação das estratégias de redução de danos (BRASIL, 2004).
A partir do reconhecimento, por parte do Ministério da Saúde, da lacuna assistencial para o tratamento do uso de álcool e outras drogas, são publicadas diversas portarias para suprir tais demandas. Dessa forma, é instituído o Plano Emergencial de Ampliação do Acesso ao Tratamento e Prevenção em Álcool e outras Drogas no SUS, com a Portaria nº 1.190, de 4 de junho de 2009. Dentre suas finalidades, traz a construção de respostas intersetoriais efetivas e sensíveis ao ambiente cultural, direitos humanos e às peculiaridades clínicas referentes ao uso do álcool e outras drogas.
Nessa perspectiva, se institui a Rede de Atenção Psicossocial para pessoas com sofrimento ou transtorno mental e com necessidades decorrentes do uso de crack, álcool e outras drogas, no âmbito do SUS, através da Portaria nº 3.088, de 23 de dezembro de 2011. Esta rede é composta pela Atenção Básica em Saúde, Atenção Psicossocial Especializada, Atenção de Urgência e Emergência, Atenção Residencial de Caráter Transitório, Atenção Hospitalar, Estratégias de Desinstitucionalização e Reabilitação Psicossocial.
A Portaria nº 121, de 25 de janeiro de 2012, cria a Unidade de Acolhimento para pessoas com necessidades decorrentes do uso de crack, álcool e outras drogas, como componente de atenção residencial de caráter transitório da Rede de Atenção Psicossocial. Essa Unidade de Acolhimento deverá garantir os direitos de moradia, educação e convivência familiar e social, com a finalidade de oferecer acolhimento voluntário e cuidados contínuos para os usuários em situação de vulnerabilidade social que demandem acompanhamento terapêutico e protetivo.
Outra importante estratégia criada pelo Ministério da Saúde é o Consultório de Rua (CR), que se constitui como um importante dispositivo da rede de atenção
substitutiva em saúde mental, no qual o cuidado opera no próprio espaço da rua. Visa superar o modelo assistencial pautado na hegemonia do modelo biomédico, saindo da lógica da demanda espontânea e da abordagem única de abstinência, tendo como princípios norteadores o respeito às diferenças, a promoção de direitos humanos e da inclusão social, o enfrentamento do estigma, as ações de redução de danos e a intersetorialidade (BRASIL, 2010).
Posteriormente, o CR passa a fazer parte da Política Nacional de Atenção Básica, onde sua denominação torna-se Consultório na Rua (CnaR). Dessa forma, essas equipes devem seguir os fundamentos e as diretrizes definidas na PNAB, desenvolvendo ações compartilhadas e integradas junto à rede de atenção psicossocial e às demais políticas intersetoriais.
Com base nas legislações elencadas se percebe que, em sua maioria, é abordada a intersetorialidade entre as políticas públicas. Assim, a intersetorialidade é compreendida como uma articulação entre saberes e experiências a partir do planejamento, da prática e avaliação das ações a fim de alcançar efeito sinérgico em situações complexas, tendo em vista o desenvolvimento social e a superação da exclusão social (JUNQUEIRA; INOJOSA,1997).
Embora a intersetorialidade esteja presente nos textos das políticas públicas, isso não garante que a mesma seja materializada na execução de suas ações cotidianas. No entanto, para que isso ocorra é necessário “compromisso ético profissional de cada ator que a opera. A postura ética dos gestores e o clima ético da organização podem estimular ou reprimir o desenvolvimento de uma política social ativa” (ALMEIDA, 2007, p. 118).
Para se efetivar o princípio da integralidade é imprescindível que a intersetorialidade esteja presente para além das publicações das políticas públicas e assim, tornar-se parte dos processos de trabalho, visando à garantia de direitos dos usuários e à superação de práticas fragmentadas e burocratizadas.