A Índia é uma federação com vinte e cinco estados e sete territórios. Dez destes estados são chamados de special category states, muito pobres e pequenos. Em regra, as estatísticas indianas sobre questões federativas apresentam apenas os quinze estados relati- vamente homogêneos, e agrupam os special category states, que representam cerca de 5,4% da população da Índia e recebem tratamento especial em termos de assistência do governo federal306.
A Índia possui características de um país altamente centralizado, com elevada concentração de competências tributárias no governo central, regulação do mercado finan- ceiro dominada por instituições financeiras controladas por este e significativas partes da economia ainda sujeitas às suas diretrizes307.
O modelo básico do federalismo indiano foi estabelecido ainda sob o domínio bri- tânico, no Government of India Act, de 1935, que concentrou poderes tributários no gover- no central e ampliou a descentralização dos encargos. A Constituição elaborada após a independência, em 1950, optou por um modelo centralizador e manteve essas disposições, i.e., concentrou receitas tributárias no governo central e encargos nos governos estadu- ais308. A resolução de criar uma federação centralizada foi para garantir a coesão do vasto país e construir um sistema de governo que agiria como um motor do crescimento e desen- volvimento econômico309.
O governo central na Índia é responsável por setores como o comércio interesta- dual, política macroeconômica e defesa. Questões residuais também são de responsabilida- de do governo central. Além disso, o governo central tem amplo poder para intervir em questões estaduais e supervisionar os estados. Os estados, por seu turno, são responsáveis por áreas como saúde pública, saneamento básico, agricultura e rodovias, bem como pelos governos locais. Matérias como controle populacional, planejamento familiar, educação,
306
Cf. PRADO, Sérgio. Equalização e federalismo fiscal: uma análise comparada. Op. cit., p. 306.
307 Cf. MCCARTEN, William J. “The challenge of fiscal discipline in the Indian States”. In: RODDEN,
Jonathan A.; ESKELAND, Gunnar S.; LITVACK, Jennie (ed.). Fiscal decentralization and the challenge of
hard budget constraints. Cambridge: The MIT Press, 2003, p. 249.
308 Cf. PRADO, Sérgio. Op. cit., pp. 308-309.
portos menores, eletricidade, comércio e fornecimento de determinadas commodities agrí- colas são de responsabilidade concorrente do governo central e dos estados310.
Os estados indianos arrecadam, por fontes próprias, menos de metade dos recur- sos necessários para financiar seus gastos. A diferença é obtida mediante transferências oriundas do governo central, que é responsável por financiar cerca de 55% das despesas dos estados311. A Constituição de 1950 estabeleceu a criação de uma Comissão de Finan- ças, uma entidade estatutária indicada pelo governo central a cada 05 anos, cuja função é recomendar a distribuição vertical de recursos e prover transferências para os governos estaduais312.
Igualmente, o governo federal criou, em 1951, a Comissão de Planejamento, que tem como missão orientar a distribuição das transferências voluntárias do governo federal destinadas a viabilizar a implementação de planos federais e estaduais de investimento. Além disso, a federação indiana conta com o Conselho Interestadual de Desenvolvimento, composto por todos os membros da Comissão de Planejamento e os ministros-chefes de todos os estados, que tem a atribuição de ser um centro de discussão entre os níveis federal e estadual de planejamento e partilha de recursos para o desenvolvimento econômico. Sua importância reside no fato de ser a única instância – ainda que bastante limitada – em que os estados participam e cooperam no processo de desenvolvimento313.
Sobre o papel reduzido dos governos locais na Índia e as vilas rurais, assevera Sérgio Prado314 o seguinte:
“Um traço peculiar da federação indiana é o reduzido grau de desenvolvimento e autono- mia a nível local de governo. Até dois anos atrás, a Constituição reconhecia e especificava encargos e receitas apenas para os dois níveis superiores de governo. Os governos locais sempre foram tidos como extensão dos governos estaduais, atuando com baixíssimo grau de autonomia, em sua esmagadora maioria sem capacidade expressiva de autofinanciamen- to. A forma secular da organização local na Índia é o chamado panchayat raj (PR), organi- zação básica existente ao nível das vilas rurais. Existem, hoje, aproximadamente 250.000 destas instituições, a maior parte village panchayats – a menor jurisdição – e algumas de maior porte, respectivamente, taluk panchayats e district panchayats”.
310 Cf. MCCARTEN, William J. Op. cit., p. 250. 311 Cf. MCCARTEN, William J. Op. cit., p. 251. 312
Cf. PRADO, Sérgio. Op. cit., pp. 308-309.
313 Cf. PRADO, Sérgio. Op. cit., pp. 310-311. 314 Op. cit., p. 312.
A propósito, as municipalidades obtiveram reconhecimento constitucional somen- te em 1992, com a Emenda Constitucional 74, que determina parâmetros para a constitui- ção de municípios e define como estes municípios podem ser compostos315.
As municipalidades urbanas são divididas pela Emenda Constitucional 74 em três categorias: corporações municipais para áreas urbanas maiores, conselhos municipais para áreas urbanas menores e nagar panchayat para áreas de transição entre a zona rural e urba- na316.
As transferências controladas pela Comissão de Planejamento não constituem in- tegralmente transferências em seu sentido estrito, pois muitos desses aportes da Comissão de Planejamento são cedidos como empréstimos. Tradicionalmente, a sustentabilidade da dívida estadual não é considerada nesse processo de transferências. Além disso, há uma grande subordinação dos estados perante o governo federal e o bailout da dívida estadual pelo ente central, como forma de superar crises fiscais, tem sido, por um longo período, um elemento quase institucionalizado do sistema federativo indiano317.
Essa situação reflete-se no controle do endividamento subnacional pelo governo federal, que tem elementos do controle administrativo e do controle por meio de normas jurídicas. Com efeito, os estados são obrigados a solicitar a autorização do governo federal para realizar operações de crédito, caso tenham dívidas junto a ele. Como boa parte das transferências intergovernamentais é feita sob a forma de empréstimos, os estados são, na prática, sempre devedores do governo federal, o que ocasiona um controle forte do centro sobre o endividamento estadual. Ainda, os maiores bancos comerciais indianos são contro- lados pelo governo federal318.
Na Índia, portanto, qualquer operação de crédito pelos estados depende de apro- vação prévia do governo central se o governo local for devedor do governo central (que se aplica, na prática, para todas as operações, pois todos os estados são devedores do governo central)319. Além disso, os estados somente podem tomar crédito internamente. A Consti- tuição indiana permite apenas ao governo central contrair dívida externa, pelo que o endi-
315
Cf. MATHUR, Om Prakash. “Local government organization and finance: Urban India”. In: SHAH, Anwar (ed.). Local governance in developing countries. Washington, DC: The World Bank, 2006, p. 171.
316 Cf. MATHUR, Om Prakash. “Local government organization and finance: Urban India”. Op. cit., p. 171. 317 Cf. PRADO, Sérgio. Op. cit., pp. 367-368.
318
Cf. PRADO, Sérgio. Op. cit., pp. 380-381.
319 Cf. AHMAD, Ehtisham; ALBINO-WAR, Maria; SINGH, Raju. “Subnational public financial manage-
vidamento externo dos entes subnacionais é vedado, o que representa também o controle normativo do endividamento dos entes subnacionais320.
No âmbito municipal, também se verifica na Índia a presença dos controles admi- nistrativo e normativo do endividamento. Tais restrições, contudo, sequer chegam a se aplicar às vilas rurais, que não podem contrair dívidas de instituições públicas ou priva- das321. Tais restrições aplicam-se somente às municipalidades urbanas.
O endividamento municipal é regulado por uma lei de 1914, que especifica os ob- jetivos para os quais as municipalidades podem contrair dívida, limites de valores e dura- ção de empréstimos, garantias etc. Os estados também estabelecem regras próprias para regular a dívida dos municípios locais. Além disso, todas as operações de crédito dos mu- nicípios com o mercado (como, por exemplo, a emissão de títulos) requerem a aprovação do governo estadual322.
Destaca Sérgio Prado323 que, diante de tamanho poder do ente central, o endivi- damento dos entes subnacionais na Índia deveria ser controlável. Contudo, os estados têm, na prática, conseguido contornar os controles, por meio de diversas formas, como, v.g., a tomada de empréstimos diretamente por empresas estatais, que assumem projetos impor- tantes e recebem recursos diretamente do mercado (prática que, inclusive, foi bastante uti- lizada na década de 1980 pelos estados brasileiros).