Não tarda muito para que ocorra o segundo refinanciamento da dívida dos Estados e Municípios pela União (Leis 8.388, de 1991 e 8.727, de 1993).
Embora não tenha entrado em vigor, a Lei 8.388, de 1991 teve sua constituciona- lidade discutida no Supremo Tribunal Federal480.
Contra a lei, argumentou-se em síntese que seu texto veicula limites e condições das operações de crédito dos entes subnacionais, o que somente poderia ser previsto em resolução do Senado Federal.
O STF, em juízo de cognição sumária, entendeu que a referida lei não era incons- titucional, pois tratava da consolidação e reescalonamento da dívida dos Estados e dos Municípios com a União, e não de contratações que resultassem em aumento da dívida
478 Op. cit., p. 7. 479
Cf. ALMEIDA, Anna Ozorio de. Op. cit., p. 14.
480 ADI nº 686 MC/DF, Relator Ministro Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, DJ 06/04/2001, Ementário nº 2026-2
pública (estas, sim, sujeitas a regramento previsto em resolução do Senado Federal ou em lei complementar).
Posteriormente, adveio a Lei 8.727, de 1993, que estabelece diretrizes para o se- gundo refinanciamento pela União de dívidas dos Estados, do Distrito Federal e dos Muni- cípios, em 240 prestações mensais e consecutivas (art. 1º, § 10).
Nessa segunda negociação, são reescalonados os saldos devedores existentes em 30 de junho de 1993 de todas as operações de crédito interno contratadas até 30 de setem- bro de 1991 junto a órgãos e entidades controlados direta ou indiretamente pela União, de responsabilidade dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, bem como de suas au- tarquias, fundações públicas e empresas das quais detenham direta ou indiretamente o con- trole acionário (art. 1º).
A critério dos devedores, poderia ser incorporado aos saldos a serem refinancia- dos o montante da dívida decorrente de obrigações financeiras garantidas pela União junto a bancos comerciais estrangeiros, substituídas por títulos emitidos pela República Federa- tiva do Brasil em conformidade com o acordo denominado Brazil Investment Bond Ex- change Agreement-BIBs, firmado em 22 de setembro de 1988 (art. 1º, § 1º).
De acordo com o art. 1º, § 2º, porém, não poderiam ser refinanciadas as dívidas renegociadas com base no primeiro refinanciamento (Lei 7.976, de 1989), no art. 58 da Lei 8.212, de 1991481 e na Lei 8.620, de 1993482 (alínea “a”), as dívidas junto ao Fundo de Ga- rantia do Tempo de Serviço (FGTS), relativas a contribuições compulsórias (alínea “b”), as dívidas oriundas de repasses ou de refinanciamentos efetuados ao setor privado, ou ao setor público se contratados junto a instituição financeira privada (alínea “c”), as dívidas decor- rentes de crédito imobiliário não destinado ao financiamento de habitações populares (alí- nea “d”), as dívidas de financiamentos com recursos do FGTS, salvo se destinados à cons- trução de habitações populares e a obras de saneamento e de desenvolvimento urbano (alí- nea “e”), as dívidas originadas de contratos de capital de giro, fornecimento, vendas, pres- tação de serviços ou outras operações de natureza mercantil (alínea “f”), as dívidas de ope-
481 O art. 58 da Lei 8.212, de 1991 prevê que os débitos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
com o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), existentes até 1º de setembro de 1991, poderão ser liqui- dados em até 240 parcelas mensais.
482 O art. 10 da Lei 8.620, de 1993 determinou que, nos meses de fevereiro a julho de 1993, os débitos junto à
Seguridade Social de responsabilidade de empresas públicas ou sociedades de economia mista controladas direta ou indiretamente pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, referentes a competências anteriores a 1º de dezembro de 1992, incluídos ou não em notificação, poderiam ser objeto de acordo para pagamento parcelado.
rações por antecipação de receita orçamentária (alínea “g”) e as dívidas inscritas na Dívida Ativa da União (alínea “h”).
Para formalização dos contratos de refinanciamento, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deveriam, como regra, assumir as dívidas de responsabilidade de suas en- tidades controladas direta ou indiretamente (art. 1º, § 3º). Além disso, dos saldos devedores iniciais poderiam ser deduzidos os créditos líquidos e certos decorrentes de operações de crédito contratadas até 30 de setembro de 1991 que os Estados, o Distrito Federal e os Mu- nicípios, suas autarquias, fundações públicas e empresas das quais detenham direta ou indi- retamente o controle acionário tinham contra órgãos e entidades controlados direta ou indi- retamente pela União, exceto em relação ao Fundo de Compensação de Variações Salariais (art. 1º, § 5º).
No segundo refinanciamento, surge a ideia de comprometimento de receitas para amortização do saldo devedor (art. 2º da Lei 8.727, de 1993 e art. 4º, II da Resolução SF 11, de 1994).
Por outro lado, à semelhança do que ocorreu com a Lei 7.976, de 1989, o art. 3º da Lei 8.727, de 1993 prevê que receitas próprias e recursos dos Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios servirão como garantia do refinanciamento, a fim de assegu- rar o pagamento das prestações483, com amparo no parágrafo único do art. 160 e inciso IV e § 4º do art. 167 da Constituição, na redação dada, à época, pela Emenda Constitucional 3, de 1993484. Nesse sentido, o parágrafo único do art. 3º da Lei 8.727, de 1993 estabelece que caso a inadimplência da prestação persista por mais de 10 dias, a União executará essa garantia, no montante dos valores não pagos com os acréscimos legais e contratuais, sa- cando contra as contas bancárias depositárias das receitas próprias e dos recursos dos Fun- dos de Participação.
483 Cf. RIGOLON, Francisco; GIAMBIAGI, Fabio. Op. cit., p. 127.
484 “Art. 160. É vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos, nesta
seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, neles compreendidos adicionais e acréscimos relati- vos a impostos. Parágrafo único. A vedação prevista neste artigo não impede a União e os Estados de condi- cionarem a entrega de recursos ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias.” “Art. 167. São vedados: (...) IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para manu- tenção e desenvolvimento do ensino, como determinado pelo art. 212, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8.º, bem assim o disposto no § 4.º deste artigo; (...) § 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contra- garantia à União e para pagamento de débitos para com esta.”
Mesmo com o reescalonamento de 1993, não se evita o crescimento contínuo e significativo da dívida dos entes subnacionais. Ainda, a Emenda Constitucional 3, de 1993, em seu art. 5º, permitiu a emissão de novos títulos da dívida dos Estados e dos Municípios, até 1999, apenas para o refinanciamento de dívidas anteriores, ressalvado o disposto no art. 33, parágrafo único do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Segundo este dispositivo, os entes públicos poderiam emitir títulos da dívida não computáveis para efeito do cálculo do limite de endividamento para pagar precatórios judiciais pendentes, brecha utilizada pelos entes subnacionais como fonte “adicional” para o financiamento de suas despesas, com inúmeras irregularidades veiculadas pelos órgãos de imprensa, que levaram à instauração de Comissão Parlamentar de Inquérito, em novembro de 1996485.
Além disso, a dívida mobiliária não foi reescalonada no refinanciamento de 1993. Soma-se a isso a política de juros elevados da União na época do Plano Real e tem-se ele- vação intensa da dívida mobiliária dos entes subnacionais, haja vista sua indexação à taxa de juros de mercado486. Eduardo Refinetti Guardia sustenta que, apesar da EC 3, de 1993 ter eliminado, como regra, a possibilidade dos governos estaduais recorrerem à dívida mo- biliária para financiamento de seus déficits, “esta não foi suficiente para evitar sua trajetó- ria explosiva de crescimento a partir de 1993, quando as taxas de juros internas foram sig- nificativamente elevadas”487
.
Com o Plano Real, foram adotadas medidas paliativas pela União para financia- mento da dívida dos Estados, que acabam aumentando a dependência dos entes subnacio- nais em relação ao governo central. Exemplos disso são a troca dos títulos estaduais por títulos federais no mercado, para afastar a possibilidade de insolvência dos entes subnacio- nais e a concessão de linha de crédito emergencial, gerenciada pela Caixa Econômica Fe- deral, para refinanciamento das operações de crédito por antecipação das receitas orçamen- tárias488.
485 Cf. LOUREIRO, Maria Rita. “O Senado no Brasil recente: política e ajuste fiscal”. Op. cit., p. 56.
486 Cf. ALMEIDA, Anna Ozorio de. Op. cit., p. 16, SILVA, Isabella Fonte Boa Rosa. Op. cit., p. 81 e
MORA, Mônica; VARSANO, Ricardo. Op. cit., p. 19.
487
“A crise fiscal dos Estados”. In: KILSZTAJN, Samuel (org.). Déficit e dívida pública. São Paulo: Educ, 1996, p. 68.
488
VII.4.3. Terceiro refinanciamento: Lei 9.496, de 1997 e Medida Provisória 2.118-31,